Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró
adatvédelmi biztos
Jelentése
az OBH 4401/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A Borostyán Idősek és Mozgáskorlátozottak Otthonában élő panaszosok az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordultak, segítséget kérve a térítési díj összegének az élelmezési költséggel való csökkentéséhez. A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
A panaszos házaspár már korábban szerette volna az étkezést lemondani, de erre, tehát a térítési díjból való levonásra, korábban nem volt mód. A jogszabályi lehetőség a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 40/2006. (II. 27.) Korm. rendelet 12. § (4) bekezdés ac) pontjával nyílott meg, amely kimondja, hogy a tartós bentlakásos intézményekben a térítési díjat az élelmezésre fordított költségekkel csökkenteni kell, ha az ellátott az intézményi étkezést nem veszi igénybe. A jogszabály 2006. III. 7-től hatályos, de a panasz előterjesztéséig eltelt mintegy fél év, amely a panaszosok kérelmének teljesítése szempontjából eredménytelenül telt el. A panaszosok az otthontól és a megyei főjegyzőtől azt a felvilágosítást kapták, hogy erre csak a későbbiekben lesz mód, tekintettel arra, hogy a helyzet megoldása rendeletmódosítást igényel.
Az eljárás során az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megkereste a Pest Megyei Önkormányzat főjegyzőjét, akitől arra kért választ, hogy ezt a véleményét milyen jogszabályi hivatkozás alapján alakította ki a megyei közgyűlés, figyelemmel arra, hogy a fenti kormányrendelet szabályozza azt az élethelyzetet, amely a gyakorlatban már korábban is felmerült, és amelynek a jogszabályi rendezése 2006-ban megtörtént. A panaszosok sajnálatosan 2006. augusztusában csak azt a választ kapták az intézmény igazgatójától, hogy kérésüket a főjegyzőhöz továbbítja, mert „ilyen esetünk még nem volt”. 
Ekkor az országgyűlési biztos megkeresésében jelezte, hogy a főjegyző válaszától és intézkedésétől teszi függővé az ügyben esetlegesen szükségessé váló ajánlás megtételét.
A főjegyző válaszában közölte, hogy a megkeresés alapján felkérte a fenntartó Pest Megyei Önkormányzatot – az intézmény vezetőjével egyeztetve –, hogy újból vizsgálja meg a kérelem teljesítésének lehetőségét, melyre akkor van mód, ha a „helyi önkormányzat rendeletében szabályozza a fizetendő térítési díj csökkentésének eseteit és módjait.”
A vizsgálat lezárása előtt az otthon igazgatójától arra kért választ, hogy a panaszos házaspártól mikor érkezett kérés az étkezési díj csökkentése érdekében, és erre mikor, milyen intézkedés történt? A panaszosok jelenleg milyen étkeztetési szolgáltatást vesznek igénybe, és ez milyen csökkentést tett lehetővé? A panaszosok és az otthon között a panasszal kapcsolatos körülmények rendeződtek-e, illetve vitás kérdés fennáll-e még? A 2007. márciusában küldött megkeresésére válasz nem érkezett.
A panasz vizsgálatával egyidőben a sajtó is híradást adott hasonló esetről, „Ebédmegtagadók” címmel. Az ebédmegtagadók ügyében egy másik bentlakásos otthon esetében már per van folyamatban. Az otthonban lakó idős emberek „bűne” az, hogy nem veszik igénybe az intézmény által biztosított étkeztetést. A cikkben szereplő házaspár férj tagja 1999. májusától, a feleség pedig 2000. januárjától nem étkezik az otthonban. Az idős emberek döntésüket azzal indokolták, hogy számukra az otthonban nyújtott étkeztetés számos betegségük miatt nem megfelelő, egészségi állapotuk miatt speciális diétára van szükségük, és az ebédet ezért máshol szerzik be. Az otthon követelése a cikk szereplő házaspár esetében fejenként meghaladja az 1 millió forintot. A felperes intézmény álláspontja az, hogy a lakók megtehetik, hogy másutt ebédelnek, ám az úgynevezett távolléti díjat akkor is fizetniük kell. 

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
Elsődlegesen megállapítom, hogy az intézményvezetőhöz intézett megkeresés teljesítésének megtagadása sérti az országgyűlési biztosnak az 1993. évi LIX. törvény 18. §-ában meghatározott vizsgálati jogosultságát, korlátozza az országgyűlési biztost alkotmányos feladatának ellátásában, ezáltal az Alkotmány 2 §. (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot okoz.
Az Obtv. 18. § (10) bekezdése kimondja: Ha az országgyűlési biztos a felvilágosítást, magyarázatot stb. kér, a megkeresésnek – ha e törvény másként nem rendelkezik – a megkeresett szerv az országgyűlési biztos által megállapított határidőn belül, amely tizenöt napnál rövidebb nem lehet, köteles eleget tenni.
A panasszal érintett étkezési-térítési díj csökkentésével kapcsolatos kérelem megoldására már 2006. március 7-én egyértelmű megoldást adott a szabályozás, amikor kimondta, hogy a tartós bentlakásos intézményekben a térítési díjat az élelmezésre fordított költségekkel csökkenteni kell, ha az ellátott az intézményi étkezést nem veszi igénybe.
A panaszos házaspár esetében – a rendelkezésre álló információk szerint – csak a szabályozást követő mintegy egy év elteltével teljesült a kérésük. A fenntartó megyei önkormányzat főjegyzője a megkeresésre adott, 2006. október 9-én kelt válaszában a szociális törvény olyan előírásaira hivatkozott, amely – többek között – a térítési díj csökkentésének szabályozásáról is rendelkezik, tehát a panaszosok által felvetett és a kormányrendeletben szabályozott számítási módot a fenntartói önkormányzatnak nem mellőzni, hanem azonnal alkalmazni kellett volna, és azt beépíteni az önkormányzati rendeletbe. Közölte továbbá, hogy terveik szerint 2006. novemberben tárgyalják a szükséges rendelmódosítást, tehát fél évvel később, mint a kormányrendelet megjelenése, illetve a szabályozás hatálybalépése.
Nem fogadható el, hogy a kormányrendelet megjelenését követően, az önkormányzati szabályozás csak fél év elteltével követi a magasabb szintű jogszabályban előírt rendelkezést, illetve az, hogy az intézményvezető az első felmerült igény esetén nem alkalmazza a kormányrendelet előírásait, figyelemmel a kormányrendeletnek és az önkormányzati rendeletnek a jogalkotási hierarchiában elfoglalt helyére. 
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kimondta, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.
A 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott arra, hogy: „A "tisztességes eljárás" (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl …. az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt, az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének – az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó – eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes”. 
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a Pest Megyei Önkormányzat, mint intézményfenntartó, valamint a Borostyán Otthon, mint bennlakásos intézmény, a térítési díj csökkentésére vonatkozó kérelem jelentős késedelemmel történő ügyintézésével és késedelmes szabályozással, a vonatkozó kormányrendeletben előírtak figyelmen kívül hagyásával, az Alkotmányban deklarált tisztességes eljáráshoz fűződő joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
Az alkotmányos visszásság megállapításán túl kezdeményezéssel nem élek, figyelemmel arra, hogy az intézményvezető, ha jelentős késedelemmel is, de teljesítette a panaszosok díjcsökkentésével kapcsolatos kérelmét.
Egyidejűleg felkérem a Pest Megyei Önkormányzat főjegyzőjét, hogy mielőbb tájékoztasson a 2006. október 9-én kelt válaszát követően tett intézkedésekről, a módosító rendeletet csatoltan küldje meg részemre, valamint kérem, hogy intézményének vezetőjét figyelmeztesse a törvényben előírt válaszadási kötelezettség mindenkori teljesítésére.

Budapest, 2007. július 10.

Dr. Péterfalvi Attila sk.

Melléklet: az alkalmazott jogszabályok
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
92. § (1) A helyi önkormányzat a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokról, azok igénybevételéről, valamint a fizetendő térítési díjakról rendeletet alkot. (2) Ha törvény másként nem rendelkezik, a helyi önkormányzat az (1) bekezdés szerinti rendeletben szabályozza a) az önkormányzat által biztosított személyes gondoskodás formáit; b) az önkormányzat által biztosított ellátás igénybevételére irányuló kérelem benyújtásának módját; c) azt, hogy az intézményvezető milyen esetekben köteles külön eljárás nélkül ellátást nyújtani; d) azt, hogy külön eljárás keretében milyen esetekben biztosítható ellátás; e) az ellátás megszüntetésének eseteit és módjait; f) a személyes gondoskodásért fizetendő térítési díjak mértékét, a fizetésre kötelezettek körét, a térítési díj csökkentésének, illetve elengedésének eseteit és módjait;

1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
Étkezés
21. § (1) Az étkeztetés a lakosság szükségleteinek megfelelően megszervezhető az étel a) kiszolgálásával egyidejű helyben fogyasztással, b) elvitelének lehetővé tételével, c) lakásra szállításával. (2) Az étkeztetés keretében főétkezésként legalább napi egyszeri meleg ételt kell biztosítani. Ha az étkezésben részesülő személy egészségi állapota indokolja, a háziorvos javaslatára - a népkonyha kivételével - az ellátást igénybe vevő részére diétás étkeztetést kell biztosítani.

40/2006. (II. 27.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet módosításáról
12. § (1) Ez a rendelet - a (2) bekezdés szerinti eltéréssel - a kihirdetését követő nyolcadik napon lép hatályba. (2) E rendelet 10. §-ának (2) bekezdése 2006. június 1-jén lép hatályba. (3) E rendeletnek a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Er.) és annak a 296/2005. (XII. 23.) Korm. rendelettel történt módosítását érintő - a (4) bekezdés b)-c) pontjában és a 13. §-ban meghatározott - rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. (4) E rendelet hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti a) az R. aa) 14. §-ának (1) és (3) bekezdése, ab) 16. §-ának (3) bekezdése, ac) 29. §-ának (3) bekezdésében a „munkaköri vagy tanulmányi beosztása miatt” szövegrész;

A módosítást követően az egységes szerkezetbe foglalt szabályozás a következő:
29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról
A térítési díj befizetése és ellenőrzése
29. § (1) A felnőttkorban megvakultak rahabilitációját biztosító intézményben a vak személy önálló életre való felkészítése idejére csak az élelmezési költség megfizetésére kötelezhető. (2) Nem kell térítési díjat fizetni a sikeres rehabilitáció érdekében történő, legfeljebb három hónap időtartamú eltávozás esetén, valamint a látás- és mozgássérült fogyatékos személyek intézményében a hivatalos iskolai szünet alatti távollét idejére. (3) A tartós bentlakásos intézményekben a térítési díjat az élelmezésre fordított költségekkel csökkenteni kell, ha az ellátott az intézményi étkezést nem veszi igénybe.