Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4314/2006. sz. ügyben
Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A Tettrekész Magyar Rendőrség Szakszervezete (a továbbiakban: TMRSZ) titkára az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyetteséhez intézett beadványában azt sérelmezte, hogy az igazságügyi és rendészeti miniszternek 2006. június 21-én írt, és 2006. június 22-én telefaxon elküldött, valamint a 2006. július 17. napján kelt, és még aznap telefaxon továbbított beadványaira – a Hivatalomhoz 2006. szeptember 9-én telefaxon elküldött panasza előterjesztéséig – nem kapott választ.
Tekintettel arra, hogy a rendelkezésére álló információk alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese vizsgálatot indított. Ennek elrendelésével egyidejűleg vizsgálatra kérte az igazságügyi és rendészeti minisztert.

A megállapított tényállás
A miniszter 2006. október 11. napján kelt (IM/ALK/2006/OB/1132. iktatószámú) levelében arról tájékoztatta az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettesét, hogy a TMRSZ titkára által részére telefaxon továbbított beadványok beérkezésére vonatkozó, technikailag ellenőrizhető információval nem rendelkezik. A beadványok egyike sem lelhető fel az iratkezelési rendszerben, a minisztérium szervezeti egységei nem rendelkeznek az iratok beérkezésére vonatkozó információval. A miniszter – e sajnálatos körülmény miatt – indokoltnak tartotta a beadványok tartalmának haladéktalan érdemi vizsgálatát, amely iránt egyidejűleg intézkedett is, valamint ígéretet tett arra is, hogy a lehető legrövidebb időn belül tájékoztatni fogja az országgyűlési biztost.
Ezt követően 2006. október 26. napján kelt (IRM-5606/6/2006. iktatószámú) újabb levelében a miniszter a következő tájékoztatást adta:
A szakszervezet egyik beadványa a szakszervezeti jogok megsértése tárgyában – hivatkozva a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvényre, valamint annak végrehajtására kiadott 14/1997. (II. 26.) BM rendeletre – munkaügyi ellenőrzés lefolytatását kezdeményezte. Ahhoz, hogy a panaszt munkaügyi ellenőrzés keretében vizsgálják ki – az eljárásra hatáskörrel bíró szerv kijelölése érdekében – a vonatkozó BM rendelet módosítása szükséges, melynek előkészítésére az intézkedés megtörtént. Ezzel mintegy párhuzamosan – már a jogszabály-módosítást megelőzően – az iratokat megküldte az országos rendőrfőkapitány részére kivizsgálás és a szükséges lépések megtétele céljából, tekintettel arra, hogy a rendelkezésre álló adatok szerint a panasz feltehetően megalapozottnak bizonyul. Az ügy a válasz megküldésekor folyamatban volt, melynek eredményéről a miniszter az országgyűlési biztos és a TMRSZ főtitkárának haladéktalan tájékoztatását ígérte.
A TMRSZ másik beadványában olyan – a miniszteri válasz idején – érdemben meg nem válaszolható kérdésekre vonatkozóan kért tájékoztatást, mint például a szervezetkorszerűsítést, illetve a struktúra-átalakítást követő rendőrségi, illetve határőrségi létszám alakulása. Az érdekképviseleti szerv ezen túlmenően megfogalmazta véleményét és egyben aggályát a közszolgálati reform munkavállalóit, elsősorban a hivatásos állományt érintő hatásairól. Ezen feladat olyan komplex módon kezelendő és stratégiai jelentőségű, hogy minden, így a TMRSZ főtitkárának érdemi javaslatait is a végrehajtás során figyelembe veszik. E kérdésekkel kapcsolatban is további tájékoztatásra tett ígéretet a miniszter.
A további haladéktalan tájékoztatásra vonatkozó ígértek ellenére vizsgálatom befejezéséig sem az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese, sem annak megbízatásának megszűnését követően az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró külön biztosok, illetve – megválasztásomat követően – én sem kaptam meg az ígért tájékoztatást, ezért vizsgálatomat a rendelkezésre álló iratok alapján kellett lefolytatnom.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit. 
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
70/C. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson, vagy ahhoz csatlakozzon.

A vizsgálat megállapításai
I. Megállapítottam, hogy a TMRSZ első, tájékoztatást kérő, valamint véleményt megfogalmazó javaslatát – tartalma szerint – közérdekű bejelentésként és kérelemként kellett volna a korábban hivatalban volt miniszternek kezelnie. 
A panaszos beadványának elintézése során nem volt figyelemmel a korábban hivatalban volt igazságügyi és rendészeti miniszter, az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: Panasztv.) rendelkezéseire, amely – egyebek mellett – „A közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárás”-t is szabályozza. Az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket a Panasztv. szerint kötelesek elintézni. (A közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.) A közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. Ha az elbírálást megalapozó vizsgálat előreláthatólag harminc napnál hosszabb ideig tart, erről a bejelentőt a bejelentés beérkezésétől számított tizenöt napon belül – az elintézés várható időpontjának egyidejű közlésével – tájékoztatni kell. A panaszos beadványát 2006. június 22. napján telefaxon terjesztette elő az igazságügyi és rendészeti miniszternél. A rendelkezésemre álló iratokban nemhogy nem találtam utalást arra, hogy a panaszost tájékoztatták volna arról, hogy bejelentésének elintézése hosszabb időt vesz igénybe, hanem a törvényi határidőt többszörösen túllépve, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese megkeresését követően kezdték meg a beadvány feldolgozását. (Ha nem így lett volna, nem tájékoztatta volna a miniszter az általános helyettest arról, hogy a beadványok egyike sem lelhető fel az iratkezelési rendszerben.) Mindez pedig objektíve alkalmas volt arra, hogy a panasz előterjesztéséhez való joggal (Alkotmány 64. §), a Panasztv.-ben foglalt határidő többszörös túllépése pedig a jogállamiság elvével, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelményével (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza.

II. A TMRSZ főtitkára második beadványában munkaügyi ellenőrzés lefolytatását kezdeményezte. Ennek lefolytatásának objektív akadályaként jelölte meg a miniszter, a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény 1. § (8) bekezdés alapján megalkotott rendelete módosításának szükségességét. A rendelet megalkotására azonban a mai napig nem került sor. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró adatvédelmi biztos OBH 4047/2006. számú – a tűzoltók élet és munkakörülményeinek átfogó vizsgálatáról szóló – jelentésében egy másik rendvédelmi szervvel kapcsolatban már rámutatott, hogy a munkaügyi ellenőrzéseket nem külső, a munkaügyi ellenőrzések lefolytatásában lényegesen nagyobb gyakorlattal rendelkező, kifejezetten erre a célra létrehozott szervezet látja el a vizsgált szervezetnél. Egyetértve az adatvédelmi biztos megállapításaival, elfogadhatatlannak tartom, hogy – az ombudsmani vizsgálatokat leszámítva – nincs olyan állami szerv, amely pl. szolgálati időre, a pihenőidőre, a túlszolgálatra, valamint a szabadságra vonatkozó jogszabályban előírt rendelkezések, vagy – amint arra jelen vizsgálat is rávilágított – a szakszervezeti jogok érvényesülésének megtartását vizsgálta volna és feltárta, illetve nyilvánosságra hozta volna annak eredményét. Magam is úgy vélem, hogy a munkaügyi ellenőrzést nem látják el minden esetben kellő színvonalon a 1996. évi LXXV. törvény 1. § (8) bekezdése alapján megalkotott miniszteri rendeletben erre felhatalmazott szervezetek. Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy a kialakult helyzet (munkaügyi ellenőrzések, illetve azok érdemi hatásának elmaradása) a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a szakszervezeti szabadsághoz való joggal összefüggő visszásságot okozhat. Mindez pedig egyúttal azt is jelenti, hogy a hatályos szabályozás mellett az állam nem tesz eleget objektív alapjogvédelmi kötelezettségének sem.

III. Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumban a panaszos mindkét, a miniszterhez eljuttatott beadványának elintézését csak jelentős késedelemmel, az ombudsmani megkeresés nyomán kezdték meg. Általános érvénnyel hívom fel a figyelmet a következőkre:
Amint azt az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás […] feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. […] A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.” 
Ez a követelmény pedig a panasszal érintett esetekben – nem vitatottan – nem teljesült. Összességében megállapítható, hogy a válaszadás elmaradása, vagy jelentős késedelme (ideértve az országgyűlési biztosnak ígért, de mai napig nem teljesített választ is) – függetlenül annak okától – önmagában alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozzon.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltár, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni előfordulásának megelőzése érdekében, az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az igazságügyi és rendészeti miniszternek, hogy teremtse meg a valóban hatékony munkaügyi ellenőrzés jogszabályi feltételeit.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem az igazságügyi és rendészeti miniszternél, hogy fordítson különös gondot arra, hogy az általa vezetett, irányított, illetve felügyelt szervezetek a jövőben a Panasztv. rendelkezéseinek megfelelő eljárásban intézzék el a hozzájuk érkezett közérdekű kérelmeket, panaszokat és bejelentéseket.

Budapest, 2007. november 22.

Dr. Szabó Máté sk.