Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4139/2006. sz. ügyben

Előadó: dr. Haraszti Katalin
Az eljárás megindulása
Egy magyar állampolgár azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatala (a továbbiakban: Hivatal) a thaiföldi állampolgárságú menyasszonya látogatási célú vízumkérelmét elutasította. Beadványában a panaszos sérelmezte, hogy a Hivatal a vízumkérelem elutasításakor az általa kiállított és az idegenrendészeti hatóság által jóváhagyott meghívólevelet figyelmen kívül hagyta.

A megállapított tényállás
A panaszos 2006. április 6-án azzal a kérelemmel fordult a Hivatal Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságához (a továbbiakban: Igazgatóság), hogy az általa – az előírt formanyomtatványon – a menyasszonya számára kiállított meghívólevelet, a hatósági hozzájárulást igazoló záradékkal lássa el. Az Igazgatóság a kérelmet teljesítette, és a hatósági záradékkal ellátott M577350 sorszámú meghívólevelet a panaszosnak 2006. május 8-án kiadta.  A thaiföldi állampolgár 2006. május 22-én többszöri beutazásra és 180 napos tartózkodásra jogosító, látogatási célú tartózkodási vízum iránti kérelmet terjesztett elő a Magyar Köztársaság bankoki külképviseletén, amelyhez az Igazgatóság által záradékolt meghívólevelet is csatolta. Személyes meghallgatásakor a thaiföldi állampolgár az eljáró konzuli tisztviselőnek elmondta, hogy a 2003/2004. évi tanévet diákként Magyarországon töltötte, ekkor ismerkedett meg a panaszossal, a vízumra azért van szüksége, hogy őt meglátogassa. Meghallgatásakor a thaiföldi állampolgár jelezte, hogy a tanulmányait Magyarországon szeretné folytatni, az ösztöndíjkérelme elbírálása folyamatban van. Az illetékes konzul a vízumkérelem teljesítését támogatta.
A Hivatal a vízumkérelmet megvizsgálta, és azt a 2006. július 11-én kelt, 106-V-12477/1/2006. számú határozatával elutasította. A határozat indokolása szerint egyrészt a panaszos a meghívólevél záradékolása iránti kérelméhez sem APEH jövedelemigazolást, sem munkáltatói keresetigazolást nem csatolt, így az a thaiföldi állampolgár magyarországi megélhetését biztosító anyagi fedezet hiteles igazolásaként nem fogadható el; másrészt az éppen elbírálás alatt álló ösztöndíjkérelmére figyelemmel a thaiföldi állampolgár „látogató célú tartózkodási vízumkérelme nem időszerű, hiszen ezzel a vízummal tanulmányokat folytatni nem lehetséges”.  Az említett körülmények alapján a Hivatal megállapította, hogy a thaiföldi állampolgár sem a magyarországi tartózkodásának célját, sem az ahhoz szükséges anyagi fedezet meglétét nem tudja hitelt érdemlően igazolni, és arra a következtetésre jutott, hogy a thaiföldi állampolgár „huzamos magyarországi tartózkodása nem indokolt, a meghívó nem rendelkezik a megélhetést biztosító anyagi fedezettel,” tehát részére látogató célú tartózkodási vízumot nem lehet kiállítani.

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az alkalmazott jogszabályok
A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény  
4. § (1) A beutazás és a tartózkodás akkor engedélyezhető, ha a külföldi megfelel a következő feltételeknek: a) rendelkezik érvényes úti okmánnyal; b) rendelkezik - a (4) és (5) bekezdésben meghatározottak kivételével - a beutazáshoz szükséges érvényes vízummal vagy a 7. § (2) bekezdés b)-c) pontjában meghatározott tartózkodásra jogosító engedéllyel; c) tovább- vagy visszautazáshoz szükséges érvényes vízuma van; d) a beutazáshoz, továbbá a tartózkodás teljes időtartamára lakhatását és megélhetését, valamint a kiutazás költségeit is biztosító, jogszabályban meghatározott mértékű anyagi fedezettel rendelkezik, továbbá igazolja, hogy - kormányrendeletben meghatározottak szerint - az egészségügyi ellátások teljes körére biztosítottnak minősül vagy egészségügyi ellátásának költségeit biztosítani tudja; e) nem áll kiutasítás, illetőleg beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt, és beutazása nem veszélyezteti a Magyar Köztársaság közbiztonságát, nemzetbiztonsági vagy közegészségügyi érdekeit;
6. § (1) A magyar állampolgár, a törvény hatálybalépése előtt kiadott érvényes bevándorlási engedéllyel (a továbbiakban: bevándorlási engedély) vagy letelepedési engedéllyel, illetőleg tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldi természetes személy, illetőleg magyar, vagy Magyarországon székhellyel rendelkező külföldi jogi személy által, az előírt formanyomtatványon kiállított meghívólevél akkor fogadható el az anyagi fedezet igazolásaként, ha a) a meghívó írásban kötelezettséget vállal arra, hogy a meghívott külföldi részére magyarországi tartózkodása alatt szállást biztosít, eltartásáról gondoskodik, továbbá - ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - egészségügyi ellátásának, valamint kiutazásának költségeit fedezi; és b) azt a területi idegenrendészeti hatóság - ha jogszabály másként nem rendelkezik - hatósági hozzájárulását igazoló záradékkal látta el. (2) A hatósági hozzájárulás megtagadása ellen a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai szerint van jogorvoslatnak helye. (3) A meghívó a meghívólevélben vállalt kötelezettsége elmulasztásával a másnak okozott kárt és költségeket köteles megtéríteni.

A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény végrehajtásáról szóló 170/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet
11. § (1) A vízumkiadó hatóság a Tv. 9. §-a (1) bekezdésének d) pontjában meghatározott tartózkodási vízumba a tartózkodási célt bejegyzi. (5) Tanulmányi vagy más tudományos, továbbképzési célból az kaphat tartózkodási vízumot, aki felsőoktatási intézményben, tudományos kutatóhelyen tanulmányok folytatása, a felsőfokú tanulmányok folytatását előkészítő képzésben, továbbképzésben való részvétel érdekében akar beutazni, és rendelkezik a képzést végző intézmény, illetve kutatóhely nyilatkozatával, felvételi igazolásával. (7) Látogatás céljából tartózkodási vízum annak a külföldinek adható, aki a Tv. 6. §-ának (1) bekezdésében meghatározott természetes vagy jogi személy meghívására kíván látogatás céljából beutazni.

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
34. § (5) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.
73. § (4) Jogszabály elrendelheti, hogy a hatóság a döntését az erre a célra rendszeresített formátumban, a jogszabályban meghatározott adattartalommal adja ki.
114. § (1) Ha a hatóság megállapítja, hogy a fellebbezés elbírálására jogosult szerv vagy a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését módosíthatja vagy visszavonhatja. (2) Az (1) bekezdés szerinti eljárás lefolytatására – az Alkotmánybíróság határozata vagy ügyészi óvás alapján indított eljárás kivételével – a hatóság csak egy ízben, és ha törvény eltérően nem rendelkezik, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult.
115. § (1) A felügyeleti szerv jogosult hivatalból megvizsgálni az ügyben eljáró hatóság eljárását, illetve döntését, és ennek alapján a) megteszi a szükséges intézkedést a jogszabálysértő mulasztás felszámolására, b) gyakorolja – ha törvény másként nem rendelkezik – a (2) bekezdésben szabályozott felügyeleti jogkört. (2) Ha a hatóság döntése jogszabályt sért, a felügyeleti szerv azt megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és szükség esetén az ügyben eljárt hatóságot új eljárásra utasíthatja.

A vizsgálat megállapításai
A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (Itv.) 4. § (1) bekezdése értelmében a külföldi állampolgár magyarországi beutazása és tartózkodása akkor engedélyezhető, ha megfelel az a)-e) pontban felsorolt feltételeknek. Az Itv. 4. § (1) bekezdésének d) pontja alapján, a külföldinek – egyebek mellett – rendelkeznie kell a beutazáshoz, továbbá a tartózkodás teljes időtartamára lakhatását és megélhetését, valamint a kiutazás költségeit is biztosító, jogszabályban meghatározott mértékű anyagi fedezettel, továbbá igazolnia kell, hogy – kormányrendeletben meghatározottak szerint – az egészségügyi ellátások teljes körére biztosítottnak minősül vagy egészségügyi ellátásának költségeit biztosítani tudja. Az Itv. 6. § (1) bekezdésének a) pontja alapján azonban lehetőség van arra, hogy az ott megjelölt természetes, illetve jogi személyek írásban – a jogszabályban előírt formanyomtatványon – meghívólevelet állítsanak ki, amelyben kötelezettséget vállalnak arra, hogy a beutazni szándékozó külföldi számára a magyarországi tartózkodása alatt szállást biztosítanak, eltartásáról gondoskodnak, továbbá – ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – egészségügyi ellátásának, valamint kiutazásának költségeit fedezik. A meghívólevél érvényességének feltétele, hogy azt a területi idegenrendészeti hatóság, a „hatósági hozzájárulását igazoló záradékkal” lássa el.
A vizsgált ügyben az Igazgatóság – a panaszos kérelmére – a hatósági hozzájárulást igazoló záradékkal ellátott meghívólevelet 2006. május 8-án kiadta. A meghívólevél hatósági záradékolásával az Igazgatóság igazolta, hogy a panaszos az Itv. 6. § (1) bekezdésében előírt kötelezettségeket képes teljesíteni. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 73. § (4) bekezdésére, valamint az Itv. 6. § (2) bekezdésére figyelemmel, a hatósági záradékkal ellátott meghívólevél – annak érvényességi ideje alatt – jogerős közigazgatási döntésnek minősül, továbbá a meghívólevélben vállalt kötelezettségei teljesítéséért a panaszos – az Itv. 6. § (3) bekezdése alapján – polgári jogi felelősséggel tartozott. 
Megtörténhet, hogy a látogatási célú vízumkérelem elbírálása során merül fel annak gyanúja, hogy a területi idegenrendészeti hatóság a meghívólevelet jogellenesen záradékolta. Ebben az esetben, a Hivatal két lehetőség között választhatott. Az egyik, hogy írásban felhívja az Igazgatóság figyelmét a jogsértésre, és kezdeményezi, hogy a döntést – a vizsgált esetben a hatósági záradékot – a Ket. 114. § (1) bekezdése alapján, saját hatáskörében vizsgálja meg, és vonja vissza. A másik, hogy a Ket. 115. (1) bekezdése alapján, a meghívólevél hatósági záradékolásának előzményeit és körülményeit hivatalból megvizsgálja, és jogszabálysértés megállapítása esetén a döntést megváltoztathatta, vagy megsemmisíthette, illetve az Igazgatóságot új eljárásra utasíthatta volna. A Hivatal azonban sem az általa jogszabálysértőnek vélt döntés felülvizsgálata, sem annak visszavonása, vagy megsemmisítése ügyében nem intézkedett. Az említett döntés-felülvizsgálati eljárások lefolytatásának hiányában, a jogerős közigazgatási döntés mindenkire, így a thaiföldi állampolgár vízumkérelmét elbíráló Hivatalra is kötelező volt. Ezért a Hivatalnak nem volt jogi lehetősége arra, hogy a hatósági záradékkal ellátott, érvényes meghívólevelet figyelmen kívül hagyja, és vitassa, hogy a panaszos az Itv. 6. § (1) bekezdésének a) pontjában előírt feltételeknek megfelel, vagyis a thaiföldi állampolgár magyarországi tartózkodását, illetve megélhetését biztosító anyagi fedezettel rendelkezik. Az Itv. 6. § (2) bekezdése értelmében a meghívólevél hatósági záradékolásának elutasítása esetén a hatósági eljárás általános szabályai szerint lehet jogorvoslattal élni. A Hivatal azzal, hogy a thaiföldi állampolgár által bemutatott, érvényes meghívólevelet, annak formális visszavonása, illetve megsemmisítése nélkül hagyta figyelmen kívül, megakadályozta, hogy a panaszos az Itv. 6. § (2) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogát gyakorolja.
Az Itv. végrehajtásáról szóló 170/2001. (IX: 26.) Korm. rendelet 11. § (7) bekezdése értelmében, látogatás céljából tartózkodási vízum annak a külföldinek adható, aki az Itv. 6. §-ának (1) bekezdésében meghatározott természetes vagy jogi személy meghívására kíván látogatás céljából beutazni. A thaiföldi állampolgár látogatás célú tartózkodási vízum iránti kérelmet terjesztett elő, amelyhez mellékelte a panaszos által kiállított, és az Igazgatóság által hatósági záradékkal ellátott meghívólevelet, vagyis a kormányrendelet 11. § (7) bekezdésében előírt feltételeknek eleget tett. Abból a tényből, miszerint a thaiföldi állampolgár ösztöndíjkérelme a látogatás célú tartózkodási vízum iránti kérelme előterjesztésekor elbírálás alatt állt, nem következett, hogy a látogató vízum birtokában akar Magyarországon felsőfokú tanulmányokat folytatni. Életszerűtlennek sem nevezhető, ha egy külföldi, a felsőfokú tanulmányai megkezdését megelőzően úgy dönt, hogy meglátogatja azt az országot, illetve várost, ahol az ösztöndíj esetleges elnyerését követően hosszabb időt, esetleg éveket kíván eltölteni. A Ket. 34. § (5) bekezdése értelmében, a közigazgatási eljárásban a kérelmet a tartalma szerint kell elbírálni. Miután a thaiföldi állampolgár vízumkérelme előterjesztésekor úgy nyilatkozott, hogy látogatás céljából kíván a Magyar Köztársaság területére beutazni, továbbá a magyar állampolgár panaszos által kiállított, és az Igazgatóság által hatósági záradékkal ellátott meghívólevelet is bemutatta, a Hivatal eljáró munkatársának mindössze azt kellett volna vizsgálnia, hogy a kérelmező a látogatási célú tartózkodási vízum kiadási feltételeinek megfelel-e.
Az Alkotmánybíróság már az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatában a jogállamiság egyik alapvető követelményeként határozta meg, hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”. A Hivatal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy a thaiföldi állampolgár látogató célú tartózkodási vízum iránti kérelmének elbírálása során a panaszos által kiállított, és az Igazgatóság hatósági záradékával ellátott meghívólevelet figyelmen kívül hagyta, továbbá a vízumkérelmet nem a tartalma szerint bírálta el.
A vizsgálat során küldött megkeresésemre, a Hivatal a thaiföldi állampolgár vízumkérelme elutasításának körülményeit felülvizsgálta, az elutasító határozatot a Ket. 114. § (1) bekezdése alapján, saját hatáskörében visszavonta, és a látogató célú tartózkodási vízumot részére kiadta. Figyelemmel arra, hogy a Hivatal a panaszos sérelmét hivatalból orvosolta, vagyis az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot megszüntette, az ügyben sem ajánlást, sem kezdeményezést nem tettem. 

Budapest, 2007. április 4.

Takács Albert sk.