Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4045/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy öregségi nyugdíja végleges megállapítására azért nem kerül sor, mert korábbi munkáltatójánál több mint két éve APEH vizsgálat van folyamatban, s csak a vizsgálat lezárulta után állapítható meg tényleges szolgálati ideje, illetve a nyugellátás összege. A panaszos szlovén állampolgár, Magyarországon kívül Szlovéniában és Németországban is dolgozott. A magyar jogviszony tisztázatlansága miatt azonban a Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság nem tudott eleget tenni az érintett tagállamok felé azon kötelezettségének, amely szerint igazolni kell a Magyarországon eltöltött szolgálati időket. Az adat hiánya miatt az érintett tagállamok sem tudták határozattal elbírálni a panaszos kérelmét.
A beadvány alapján felmerült a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, továbbá a jogorvoslathoz való jog sérelmének, valamint a szociális biztonsághoz való jog sérelmének a gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az ügyben megkerestem a Közép Magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság (Igazgatóság) Főigazgatóját, valamint az Adó-és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) Ellenőrzési Igazgató-helyettesét.

A megállapított tényállás
A panaszos 2005. március 30-án terjesztette elő öregségi nyugdíj megállapítására irányuló kérelmét a Fővárosi és Pest megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóságnál. Az eljárás során nyugdíjra való jogosultsága megállapítást nyert, de – a rendelkezésre álló adatokból – sem a tényleges szolgálati ideje, sem nyugdíja végleges összege nem volt megállapítható. A panaszos állítása szerint 1998. 01. 01.-től 2005. 07. 16-ig állt munkaviszonyban korábbi munkáltatójánál, a társadalombiztosítási nyilvántartásban azonban csak 2002. 12. 31-ig szerepel biztosítottként és járulékfizetőként. A 2003. 01. 01-től 2005. 07. 16-ig terjedő időszak vizsgálatára az igazgatóság felkérte az Ellenőrzési Főosztályát. A főosztály megállapította, hogy a panaszos munkáltatójának iparengedélyét 2002. 09. 26-tól visszavonták, így ezen időponttól jogszerűen nem foglalkoztathatott volna munkaerőt. 
Az ellátatlanság elkerülése érdekében 2005. július 17-től intézkedtek a panaszos számára havi ötvenezer forint ideiglenes ellátás megállapításáról, illetve folyósításáról. A 2005. szeptember 12-én kelt megkeresésében az igazgatóság felkérte az Adó-és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Dél-pesti Igazgatóságát a panaszos jogviszonya, biztosítási ideje, valamint a járulékfizetése tisztázására. A Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság az azóta eltelt két évben – bár az ügy lezárását több ízben is sürgette – a megkeresésére nem kapott választ, így az igénylő végleges nyugdíját nem tudta megállapítani.
Az APEH Ellenőrzési Igazgató-helyettesének tájékoztatása szerint, az APEH Magánszemélyek és Egyéni Vállalkozók Ellenőrzési Osztálya 2. négy alkalommal idézte be a munkáltatót meghallgatásra, azonban az idézésben foglaltaknak egyetlen alkalommal sem tett eleget. 2006. április 04. napján a revizorok személyesen is megkísérelték megkeresni a foglalkoztatót, azonban a lakóhelye – a helyrajzi számok feltüntetésének hiányában – nem volt megállapítható. Az ellenőrzés akadályozása miatt 100.000 forint mulasztási bírságot szabtak ki vele szemben.
Időközben – a panaszos APEH elnökének címzett beadványában tett bejelentés alapján – ezen eljárástól függetlenül, újabb vizsgálat is indult a munkáltató ellen. Az APEH Operatív Ellenőrzési Főosztályának idézésére a munkáltató 2006. május 8-án megjelent. Elmondása szerint 2002. szeptember 26. napján vállalkozását megszüntette, azonban a panaszost továbbra is foglalkoztatta. A panaszosnak saját megrendelői voltak, s a munkáltató megengedte neki, hogy a munkákat a telephelyén elvégezze. Az ellenőrzés eredményeként az adóhatóság bejelentés nélküli adóköteles tevékenység végzése miatt 50.000 forint mulasztási bírságot szabott ki a munkáltatóval szemben, majd az ügyet ismételten áttette a Magánszemélyek és Egyéni Vállalkozók Ellenőrzési Osztályára, a további vizsgálat lefolytatására.
2006. december 31. napjával az APEH igazgatóságai megszűntek, feladatukat az újonnan alakult regionális igazgatóságok vették át. Az átalakulás jelentős szervezeti és személyi változásokkal járt, így érdemi eljárási cselekményt az ellenőrzési osztályok csak az átszervezést követően végezhettek.
Ezt követően legközelebb 2007. június 26-án kísérelték meg az ügyben eljáró revizorok a munkáltató lakóhelyén történő ismételt meghallgatását, azonban a megjelölt címen nem volt fellelhető.

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociálisbiztonsághoz.

Alkalmazott jogszabályok
1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról
A Tanács 1408/71/EGK rendelete (1971. június 14.) a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről (Art.)

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a Fővárosi és Pest megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság 2005. szeptember 12-én kelt megkeresésének, amelyben arra vonatkozóan kérte az adóhatóság eljárását, hogy állapítsa meg, mely időpontig állt fenn a panaszos munkaviszonya, azaz meddig tekinthető biztosítottnak, az APEH több mint két éven keresztül nem tett eleget. Az eljárás elhúzódásáról, annak okáról és befejezésének várható időpontjáról – többszöri sürgetés és tájékoztatás kérés ellenére – nem tájékoztatta sem a panaszost, sem a Nyugdíjbiztosítási Igazgatóságot.
Nem tartom elfogadhatónak az APEH azon eljárását, hogy mindazok ellenére, hogy a munkáltató négyszeri idézésére sem jelent meg, nem tett meg mindent a felkutatására és az ügy mielőbbi lezárására. Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (Art.) ugyanis megfelelő eszközrendszer biztosít ahhoz, hogy az eljárás alá vont személy ne akadályozhassa az ellenőrzés lefolytatását. Az Art 172. § (1) bekezdése szerint: „A magánszemély adózó 100 ezer forintig, más adózó 200 ezer forintig terjedő mulasztási bírsággal sújtható, ha… l.) az ellenőrzést, az üzletlezárást, illetőleg a tevékenység felfüggesztésének alkalmazását vagy a végrehajtási eljárást a megjelenési kötelezettség elmulasztásával, az együttműködési kötelezettség megsértésével vagy más módon akadályozza…” 102. § (1) „Ha az adózó, képviselője, alkalmazottja a személyes megjelenési kötelezettségének szabályszerű idézés ellenére nem tesz eleget, és távolmaradását megfelelően nem igazolja, az illetékes adóhatóság vezetője elrendelheti az elővezetését.” Mindezekkel a lehetőségekkel – bár egy ízben szabott ki mulasztási bírságot – az adóhatóság nem élt az elvárható határozottsággal.
Az eljárás elhúzódásának azon indokolását sem tartom elfogadhatónak, amely szerint arra azért került sor, mert a hivatalnál időközben szervezeti átalakulás történt. A munkáltató személyes meghallgatása (2006. május 8.) és a szervezeti átalakítás között (2007. január) több mint hét hónap eltelt. Az APEH azonban ezen idő alatt semmit sem tett az eljárás befejezése érdekében. A következő eljárási cselekményre – a munkáltató személyes megkeresésére – az eljárásom megindítása után, többszöri sürgetésemre, 2007. június 26-án került sor. Azonban ez sem vezetett eredményre, hiszen a munkáltatót ismételten nem találták otthon.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy az APEH elhúzódó eljárásával, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljárás követelményét és a panaszos jogorvoslati jogát egyaránt megsértve, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995.(XII. 15.) számú határozatában, a II. 1. pontban elvi éllel szögezte le: „Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem.” 
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. A fenti határozat II. 2. pontja megállapítja, hogy: „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál.” 
Vizsgálatom lezárulta után, 2007. október 5-én kelt tájékoztató levelében, az APEH Közép-magyarországi Regionális Igazgatósága Jogi és Koordinációs Főosztálya arról tájékoztatott, hogy a panaszos ügyében eljárás lefolytatása nem lehetséges. Az ügyet lezárták, amelyről értesítik a Nyugdíjbiztosítási Igazgatóságot.

Kezdeményezés
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem az APEH elnökét, hogy hívja fel munkatársai figyelmét a vonatkozó jogszabályokban (Art, Ket.) foglalt határidők maradéktalan betartásának garanciális jelentőségére, az eljárások ennek megfelelő időn belül történő befejezésére.

Budapest, 2007. október 25.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok

A Tanács 1408/71/EGK rendelete (1971. június 14.) a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról
AZ ELLÁTÁSOK EGYES CSOPORTJAIRA VONATKOZÓ KÜLÖNÖS RENDELKEZÉSEK
1. szakasz
Közös rendelkezések
18. cikk
A biztosítási idő összesítése
(1) Azon tagállam illetékes intézménye, amely tagállam jogszabályai az ellátásokra való jogosultság megszerezését, fenntartását vagy feléledését a biztosítási idő megszerzésétől teszik függővé, a szükséges mértékben figyelembe veszi a más tagállamok jogszabályai szerint szerzett biztosítási időt, mintha azt az általa alkalmazott jogszabályok szerint szerezték volna meg.
5. szakasz
Nyugdíjasok és családtagjaik
27. cikk
Nyugdíjak több állam jogszabályai szerinti folyósítása, amikor a természetbeni ellátásokra való jogosultság a lakóhely szerinti országban áll fenn
Az a nyugdíjas, aki két vagy több tagállam jogszabályai szerint jogosult nyugdíjra, valamint a lakóhelye szerinti tagállam jogszabályai szerint jogosult természetbeni ellátásokra, szükség esetén a 18. cikk és az V. melléklet rendelkezéseinek figyelembevételével, ezekben az ellátásokban – családtagjaival együtt – a lakóhelye szerinti intézménytől részesül, és az ellátások költségeit ez az intézmény viseli, mintha az érintett nyugdíjas nyugdíját kizárólag az utóbbi állam jogszabályai szerint folyósítanák.

1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról
73. § Ha a nyugellátásra jogosultság kétséget kizáróan fennáll, a nyugellátás összege azonban adatok hiánya vagy egyéb ok miatt az igénybejelentéstől számított 30 napon belül várhatóan nem határozható meg, akkor a rendelkezésre álló adatok alapján az igénylő részére végzésben előleget kell megállapítani, és folyósítani. A nyugellátás megállapításakor a nyugellátás összegébe a folyósított előleget be kell számítani.

Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény
172. § (1) A magánszemély adózó 100 ezer forintig, más adózó 200 ezer forintig terjedő mulasztási bírsággal sújtható, ha
l) az ellenőrzést, az üzletlezárást, illetőleg a tevékenység felfüggesztésének alkalmazását vagy a végrehajtási eljárást a megjelenési kötelezettség elmulasztásával, az együttműködési kötelezettség megsértésével vagy más módon akadályozza, különösen ilyennek minősül, ha a becslés során az adózó bizonyítékként más adózót is érintő szerződéses kapcsolatra vagy egyéb ügyletre hivatkozik, és az ez alapján lefolytatott kapcsolódó vizsgálat az adózó bizonyítási indítványában foglaltakat nem támasztja alá,
102. § (1) Ha az adózó, képviselője, alkalmazottja a személyes megjelenési kötelezettségének szabályszerű idézés ellenére nem tesz eleget, és távolmaradását megfelelően nem igazolja, az illetékes adóhatóság vezetője elrendelheti az elővezetését. Az elővezetés foganatosításához az ügyész jóváhagyása szükséges.