Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3943/2006. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy: OBH 4529/2006.)

Előadó: dr. Izafé Éva
A vizsgálat megindulása
A kunszentmártoni panaszos a 155/2006. (VII. 26.) Korm. rendeletnek (Magyarország folyóin, 2006. tavaszán kialakult rendkívüli árvíz, valamint az ország egyes területein ezen év első hónapjaiban bekövetkezett jelentős belvíz miatt keletkezett károk enyhítéséről) a 10 évre szóló jelzálogjog, valamint elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzésre vonatkozó szabályait sérelmezve fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához.
Egy másik panaszos Tahitótfalu községből hasonló tárgyú panaszában a késedelmes támogatást is kifogásolta.
Az ombudsmanhoz benyújtott panaszokkal egyidőben, és azt követően folyamatosan az írott sajtó, a különböző televíziók, rádiók foglalkoztak és foglalkoznak a témával, hírül adva az állampolgárok elégedetlenségét, a jelzáloggal és tilalommal kapcsolatos aggályaikat, a támogatások igénybevételének meghiúsulását. 
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
1. A kunszentmártoni panaszos örömmel értesült arról, hogy a belvízkára kapcsán támogatásban részesülhet. A panaszos korábbi beadványaiban arról számolt be, hogy 2000-ben a belvízkár következtében mintegy 2 millió forint összegbe került az ingatlanának a helyreállítása, de ekkor támogatást nem kapott. Ezért fogadta kedvezően a 2006. évi támogatási lehetőséget. A panasz benyújtásakor még nem volt ismeretes a várható támogatás összege. A vizsgálat során a panaszos ismételt beadványában beszámolt a várható 770 ezer forintos támogatásról, de továbbra is kifogásolta a 10 évre szóló jelzálogjogot, valamint az elidegenítési és terhelési tilalmat, és az ezzel kapcsolatos aggályait változatlanul fenntartotta. Alapvetően nem a kikötések ellen emelt kifogást, hanem annak aránytalanságát hangsúlyozta.
2. A Tahitótfaluban élő panaszos azt kifogásolta, hogy az önkormányzattól nem kapott kárenyhítési támogatást a 2006. évi árvíz okozta károk helyreállítása érdekében. Elmondta, hogy az idei árvíz az ő ingatlanukat is elérte, de megjegyezte azt is, hogy nem ártéri területen élnek. A ház alapja és a lapostető-szerkezete is megrepedt. A házban kb. 90 cm magasan állt a víz, mintegy másfél hétig. A vakolat kívül-belül teljesen leázott, a falak a mai napig nem száradtak ki, penészesek lettek. Kár keletkezett a bútorokban, a ruhaneműkben, a háztartási gépekben, a szőnyegek tönkrementek. Korlátozott anyagi lehetőségei ellenére kénytelen volt egy nagyobb kölcsönt igénybe venni (2 millió forint), és a házat helyreállítani, mert az önkormányzattól azt az ígéretet kapta, hogy a számlákat a későbbiekben kifizetik. A panaszosnak két beteg gyermeke van, emiatt különösen fontos lenne, hogy a lakást teljesen rendbe tudja hozni. Sajnálatosan az önkormányzattól a panasz benyújtásáig nem kapott segítséget, holott az eddigi számlák alapján végzett munkálatok nagyon nehéz helyzetbe hozták a családot. Információja szerint 194 ezer forint támogatásban részesülne, 10 éves jelzálog bejegyzéssel, valamint elidegenítési és terhelési tilalommal. Megkeresésemben kértem a polgármestert, hogy a panaszos kárenyhítési támogatásával kapcsolatos ügyében tájékoztasson az önkormányzat által tett intézkedésekről, a kárfelmérésről, a folyamatban lévő eljárásról, és arról, hogy a panaszos ügyében mikorra várható az önkormányzat döntése. A polgármester válaszában közölte, hogy a panaszos ügyében már a 2002-es árvízkor is kiemelten foglalkoztak. Az idei kárfelmérést is időben elkezdték a településen, de a támogatás csak a központi intézkedést követően biztosítható. Az összeg nagysága és a kifizetés időpontja tehát nem az önkormányzattól függ. Végezetül közölte, hogy a panaszos a kárenyhítésről az értesítést megkapta. A válasz nem tért ki a döntés időpontjára és a támogatás összegére, annak nagyságáról a panaszos tájékoztatott.
A jelzálogjoggal kapcsolatos jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben megkerestem az önkormányzati és területfejlesztési minisztert. Kifejtettem, hogy a korábbi évek árvíz- és belvízkáraival kapcsolatos támogatások során előfordult, és feltehetően a 2006-os sajnálatos események kapcsán is adódik olyan eset, amikor több millió (akár 10 millió) forint támogatást kaphat egy károsult. Ezt alapul véve a 10 éves jelzálog és a további tilalom esetleg arányosnak, elfogadhatónak látszik, és talán az érintett ingatlantulajdonos károsult által sem kifogásolható megoldás. Több panaszos esetében azonban felmerülhet az aránytalanság kérdése, és annak felvetése, hogy e kérdésnek elfogadhatóbb jogszabályi megjelenítése mindenképpen indokoltnak látszik, illetve indokolt lett volna már a jogszabály megalkotásakor is. Kértem a miniszter ezzel kapcsolatos álláspontjának kifejtését, a panaszos beadványára vonatkozó válaszát, esetleges megoldási javaslatát a hasonló ügyek gyakorlati kezelése érdekében. 
A miniszter a megkeresésemre nem válaszolt, mivel azt válaszadás céljából továbbította az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság főigazgatójának (OKF), aki válaszában közölte, hogy az OKF jogalkalmazói pozícióban vesz részt a kárenyhítési eljárásban, ezért a jogalkotó szándékát – különösen a jelzálogjog, valamint az elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzésével kapcsolatosan – csupán vélelmezni tudják. Az állam – függetlenül attól, hogy a támogatás nem visszatérítendő támogatás –a visszaélések elkerülése érdekében garanciákat épített be a támogatás rendszerébe. Ennek eszköze a jelzálogjog, valamint az elidegenítési és terhelési tilalom. Ezen eszközök az állam részére kontroll lehetőséget biztosítanak, de ez nem jelenti azt, hogy – a panaszos levelére utalva – a későbbiekben bárkinek is vissza kellene fizetni a támogatást. 

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
251. § (1) Zálogjog alapján a jogosult a pénzben meghatározott vagy meghatározható követelésének biztosítására szolgáló zálogtárgyból - törvény eltérő rendelkezése hiányában - más követeléseket megelőző sorrendben kielégítést kereshet, ha a kötelezett nem teljesít. Bírósági úton nem érvényesíthető követelés zálogjoggal biztosítása semmis. (2) Zálogjog jövőbeli vagy feltételes követelés biztosítására is alapítható. (3) A zálogtárggyal való felelősség terjedelme ahhoz a követeléshez igazodik, amelynek biztosítására a zálogtárgy szolgál. Kiterjed a kamatokra, a követelés és a zálogjog érvényesítésének költségeire, továbbá a zálogtárgyra fordított szükséges költségekre is. (4) A követelés átszállásával a zálogjog is átszáll az új jogosultra. A zálogjogot - törvény eltérő rendelkezése hiányában - csak a követeléssel együtt lehet átruházni.
254. § (1) Zálogjog szerződés, jogszabály vagy bírósági és - ha jogszabály így rendelkezik - más hatósági határozat alapján keletkezhet. (2) A zálogszerződést írásban kell megkötni. Egyes zálogtárgyak meghatározott módon történő elzálogosításához jogszabály további alakszerűségi követelményeket fűzhet.
259. § (1) Ha a zálogtárgy tulajdonosa, valamint a követelés kötelezettje (személyes kötelezett) különböző személy és a jogosult a zálogtárgyból kielégítést kapott, a zálogjog megszűnik, a követelés pedig egyéb biztosítékaival együtt a kielégítés erejéig a tulajdonosra száll át. (2) Ha a jogosultat egyébként nem a személyes kötelezett elégíti ki, a zálogjog a követelés, illetőleg a kielégítés alapján keletkező megtérítési igény erejéig a kielégítő személyre száll át. Ez a személy követelheti a zálogtárgy átadását, illetőleg a zálogjognak javára való bejegyzéséhez szükséges nyilatkozat kiadását. (3) A zálogjog megszűnik, ha a követelés megszűnik, vagy a zálogjog átruházása nélkül átszáll, kivéve, ha a törvény rendelkezése értelmében a zálogjog a megtérítési követelés biztosítására fennmarad. (4) Megszűnik a zálogjog abban az esetben is, ha a zálogjogosult a zálogtárgy tulajdonjogát; vagy a zálogtárgy tulajdonosa a zálogjoggal biztosított követelést megszerzi, a zálogjog azonban - ha a követelést megszerző tulajdonos nem személyes kötelezett - a rangsorban hátrább álló zálogjogosultak irányában fennmarad. (5) A zálogjog megszűnik, ha törvény a végrehajtási vagy más eljárás körében így rendelkezik.
261. § (1) Jelzálogjog esetén a zálogtárgy a zálogkötelezett birtokában marad, aki jogosult a dolog rendeltetésszerű használatára, hasznosítására, köteles azonban annak épségét megőrizni. Ha a kötelezett vagy harmadik személy a zálogtárgy épségét veszélyezteti, a jogosult kérheti a veszélyeztető cselekmény megtiltását és a veszély elhárításához szükséges intézkedések elrendelését. (2) Ha a zálogtárgy állagának romlása a követelés kielégítését veszélyezteti, a jogosult kérheti a zálogtárgy helyreállítását vagy a veszélyeztetés mértékének megfelelő biztosíték adását. Ha a kötelezett a jogosult felhívásának megfelelő határidőn belül nem tesz eleget, a jogosult kielégítési jogát gyakorolhatja.
262. § (1) Ingatlant csak jelzálogjog alapítása útján lehet elzálogosítani. Ingatlanra vonatkozó jelzálogjog alapításához az erre irányuló szerződésen felül a jelzálogjognak az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzése szükséges.
264. § (1) A jelzálogjog megszűnik akkor is, ha a követelés elévül.

155/2006. (VII. 26.) Korm. rendelet a Magyarország folyóin 2006 tavaszán kialakult rendkívüli árvíz, valamint az ország egyes területein ezen év első hónapjaiban bekövetkezett jelentős belvíz miatt keletkezett károk enyhítéséről
3. § (9) A helyreállított, újjáépített, vásárolt ingatlanra az állam javára 10 évre a támogatási összeg erejéig jelzálogjogot, illetve elidegenítési és terhelési tilalmat kell bejegyeztetni, illetve gondoskodni kell annak ingatlan-nyilvántartásból történő törléséről. A jelzálogjog, az elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzésével, törlésével és érvényesítésével kapcsolatos jognyilatkozatok megtételére az állam nevében az önkormányzati és területfejlesztési miniszter jogosult.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

A vizsgálat megállapítása
A panaszosok tulajdonjogát érintő korlátozással kapcsolatos ügyben elöljáróban azt kell leszögeznem, hogy a miniszternek küldött megkeresésem kifejezetten a jogszabályt kifogásoló kérdésekre vonatkozott, és nem volt kétségem az OKF válaszában foglaltak megérkezéséig sem, hogy a katasztrófavédelmi szervezet a vizsgált ügyekben jogalkalmazó pozícióban van. 
Ezért tettem fel kérdésemet a jogalkotás előkészítéséért felelős miniszternek, erre választ azonban nem kaptam, így a differenciálatlan, 10 éves jelzálog, valamint elidegenítési és terhelési tilalom szabályozásának indokait nem ismerhettem meg.
A tulajdonhoz való jog helye az alapjogi rendszerben címmel megjelent tanulmány foglalkozik a tulajdonhoz való jog korlátozásának alkotmányossági kérdéseivel. Bemutatja, hogy a tulajdonhoz való jog közérdekből korlátozható egészen addig, ameddig az elérni kívánt cél arányos a korlátozás mértékével. A tanulmány számos alkotmánybírósági határozat bemutatásával támasztja alá, hogy az alkotmányossági próbát mely szabályozás állja ki. 
„A jogalkotó által alkotott korlátozások az alapjogként védett tulajdon tartalmának általános korlátjaként a mindenkori (alkotmányos) közjogi (birtoklási, használati és rendelkezési jog törvényi vagy hatósági korlátozások, illetve a kisajátítás) és magánjogi korlátok jelölhetők meg. A tulajdonhoz való jog kisebb vagy nagyobb korlátozásai olyan skálán helyezhetők el, amelynek egyik végpontja a tulajdon lényeges tartalmának a sérelme, míg a másik pontban a tulajdonnal való teljes „rendelkezés” áll, amikor azt semmilyen korlátozás nem éri. E skála a lényeges tartalom sérelméhez legközelebb állóktól halad az alkotmányos „enyhébb” korlátozás irányába, illetve példát ad a közérdekből történő korlátozás alkotmányosságára és alkotmányellenességére is. Az első csoportba sorolhatók azok az esetek, amikor a tulajdonhoz való jog korlátozása alkotmányellenes. Az alkotmánybírósági gyakorlatból a következő néhány példát lehet ismertetni. Nem minősíthető alkotmányosnak az, amikor a tulajdontól való megfosztás merül fel, vagy amikor az állampolgárok polgári jogi követelése évtizedekig függőben marad. Az olyan tulajdonkorlátozás is alkotmányellenes, amelynek az időtartama nem kiszámítható, illetve ha a tulajdonelvonás (pl. a kisajátítás) vagy a tulajdonkorlátozás kártalanítás nélkül következik be. Az alkotmányossági próbát az olyan szabályozás nem állja ki, amely a magántulajdon vonatkozásában egységesen áll fenn, differenciálatlan, a jelentős korlátozás célját és indokát nem tükrözi, és az az eset sem, amikor a tulajdonkorlátozás a közérdekkel nem arányos, és elmarad az értékgarancia. Az általános értelemben és elvontan felfogott tulajdonhoz való jog gazdasági jogként a piacgazdaság statikájaként, míg szabadságjogként a személyiség szabad kibontakoztatásaként értelmezhető. Tekintettel arra, hogy az egyik legalapvetőbb emberi jogról van szó, az államnak mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy e jogot az egyén számára biztosítsa. Ezt leginkább úgy lehet teljesíteni, ha az állam a szabályozása során figyelemmel van az Alkotmánybíróság absztrakt vagy konkrét alkotmány értelmezésére, illetve a tulajdonhoz való jogra és a kisajátítási szabályra vonatkozó szakirodalmi ajánlásokra. Mivel olyan alapjogról van szó, amely közérdekből is korlátozható, különös figyelmet kell szentelni a tulajdonhoz való jog korlátozására, illetve a megfelelő értékgarancia szolgáltatására”. (Drinóczi Tímea egyetemi tanársegéd, Pécsi Tudományegyetem, Jogtudományi Közlöny 2005. július)
Az Alkotmánybíróság több döntésében foglakozott az alapvető jogok védelme és ezek szűk körben történő korlátozásának lehetőségei összefüggésével. Kifejtette, hogy az Alkotmány 8. §-ának (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. Követelményként mondta ki, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya összhangban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani. Ha az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, az alapjog sérelme megállapítható.
Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában kimondta, hogy az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága, és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII.22.) AB határozatában megállapította, hogy „az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmányossági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. „Az alkotmányosan védett tulajdon biztonságos hosszú távú használatának korlátozását lehetővé tevő rendelkezés (...) akkor alkotmányos, ha - más tulajdonkorlátozási lehetőségekhez hasonló módon - a tulajdonos érdeksérelmének alkotmányos orvoslása mellett - más jelentős, ugyancsak védett cél érdekében történik.” 
A vizsgált ügyekben, különösen az alacsonyabb összegű, de a sajtóhíradásokból értesülve még ennél is kisebb, akár 100 ezer forint összegű támogatáshoz párosuló 10 évre szóló jelzálog, valamint elidegenítési és terhelési tilalom ingatlan-nyilvántartási bejegyzése esetén differenciálásról, arányosságról és más jelentős védett cél érdekéről nem beszélhetünk. Az állampolgárok joggal vetik fel, hogy egy élet munkáját jelentő lakóingatlan-tulajdon ilyen arányú megterhelése egy katasztrófa esetén még további sérelmet jelent a károsultaknak, ezért több állampolgár a számára aránytalan megterhelés miatt a támogatásról kénytelen lemondani. A károsultak jelentős száma idős ember, akik nem kívánják eddigi tehermentes ingatlanukat ezzel a bejegyzéssel megterhelni, és családtagjaikra ezt örökül hagyni. Esetenként egy-egy csekély kárenyhítési támogatás is hozzásegíthetné a károsultakat az állagmegóváshoz, erről azonban kénytelenek lemondani, hogy az aránytalan megterhelést ne szenvedjék el.
A rendelkezési jog egyik legerősebb korlátja az elidegenítési és terhelési tilalom. E tilalom lényegében azt jelenti, hogy a tulajdonjog másra nem ruházható át és a tulajdon tárgya biztosítékul sem adható.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 1993. évi LIX. törvény 25. §-a értelmében, ha az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály rendelkezésére vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az árvíz- és belvízkárok kárenyhítése során a 155/2006. (VII. 26.) Kormányrendelet alapján hozott önkormányzati döntések - az egységesen fennálló, differenciálatlan, a jelentős korlátozás célját és indokát sem tükröző szabályozással a magántulajdon vonatkozásában - a tulajdonhoz és a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okoznak. „Az igazgatási apparátus által egységesen uralt, az állami közhatalomnak szinte kizárólagosan alárendelt, a tulajdon funkciói és jogosultjai szerint nem különböztethető, aránytalan és szükségtelen korlátozásokat is magában foglaló jogi szabályozás … alkotmányellenes.” [29/1993. (V.6.) AB határozat]

Jogalkotási javaslat
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján felkérem az önkormányzati és területfejlesztési minisztert, hogy kezdeményezze az árvíz- és belvízkárok enyhítéséről szóló 155/2006. (VII. 26.) Korm. rendelet módosítását oly módon, hogy feleljen meg a tulajdonjogot érintő korlátozás alkotmányos követelményeinek. Gondoskodjon arról, hogy a támogatásokat megállapító és folyósító önkormányzatok eljárásában a támogatás összegének megállapítása és a korlátozásokat jelentő döntések elkülönüljenek, és a korlátozások vonatkozásában a földhivatali bejegyzésekről az önkormányzatok csak a jogszabály-módosítást követően intézkedjenek.
Kérem a miniszter asszonyt, hogy a jogalkotási javaslatommal kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről – a folyamatban lévő kárenyhítési eljárásokra figyelemmel – a törvényben biztosított 60 napos határidő előtt, lehetőség szerint soron kívül szíveskedjék értesíteni. 

Budapest, 2006. november 20.
Lenkovics Barnabás sk.