Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3832/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Borza Bea
A vizsgálat megindulása
Az Értelmi Fogyatékosokért Szülői Egyesület nevében azzal a kéréssel fordult hivatalomhoz Kovács Gáborné (Debrecen, Kunhalom u. 75.), hogy a Szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény módosításával az ellátottak szociális intézményen belüli foglalkoztatása – figyelemmel a rehabilitációs alkalmassági vizsgálatok „szabályaira” – veszélybe került, mely sérti az érintett sérült emberek és családjuk alkotmányos jogait.
A Panasztevő részletesen beszámolt levelében a debreceni Értelmi Fogyatékosok Napközi Otthonában 2006. június 2. és 21. napján, a Hajdú Bihar Megyei Módszertani Központ Szakértői Bizottsága által elvégzett vizsgálatok felületességéről, szakmai tévedések nyilvánvalóságáról, valamint arról a tényről, hogy egyes vizsgálatok alkalmával a minimális személyazonosítást sem végezték el a bizottság tagjai, így a személyes adatok nem a vizsgált személyre vonatkoztak.
Figyelemmel a fogyatékkal élő emberek intézményi ellátásának, illetve foglalkoztatási rendszerének nehézségeire, tiszteletben tartva az ellátottak rehabilitációjából fakadó képesség-változásainak jelentőségét az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16.§ (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogbiztonsághoz való jog, és – az élethez, és az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben – a szociális biztonsághoz való jog sérelmének gyanúja.
A helyzet korrekt hátterét megismerendő előzetes hatásköri vizsgálat keretében állásfoglalásra kértem a Debreceni Megyei Jogú Város Városi Szociális Szolgálata igazgatóját, valamint rövid úton tájékozódtam a tárca szakembereinél.

Érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2.§ (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Kapcsolódó jogszabályok
1999. évi C. törvény az Európai Szociális Karta kihirdetéséről
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és a szociális ellátásról
11/2000. (X.18.) SzCsM rendelet a fogyatékos személyek otthonában élő és a rehabilitációs intézményben elhelyezett személyek állapotának felülvizsgálatáról
12/2006. (V.12.) Korm. rendelet a szociális foglalkoztatás engedélyezéséről és a szociális foglalkoztatási támogatásról

Megállapított tényállás
A fogyatékkal élő emberek ellátását végző, illetve foglalkoztatását segítő szakemberek, s a jogszabályi háttér változásait ugyancsak régóta sürgető intézményvezetők véleményének ismeretében, a jelen panasz keretein is túlmutató kérdésben – melyre a vizsgálat ugyancsak kiterjed – a következő tényállás rögzíthető.  
Tekintettel arra, hogy a napköziben ellátott értelmi fogyatékos emberek szociális foglalkoztatás során szerzett csekély jövedelme segítség az egyébként is mentálisan terhelt családoknak, hiszen gyakran valóságos támogató a saját családja számára a sérült foglalkoztatott, valamint szolgálati időnek tekinthető a rehabilitációs munka, az átcsoportosító határozat különösen hátrányosan érinti ezeket az embereket és családjaikat, mely különösen indokolttá teszi a részletes, minden körülményre kiterjedő tájékozódást.
A konkrét esetben a Debrecen Megyei Jogú Város Városi Szociális Szolgálat felnőtt értelmi fogyatékosok nappali és átmeneti ellátását végzi Debrecenben. A KÉZMŰ Fővárosi Kézműipari Közhasznú Társaság, illetve jogelődje, mint célszervezet 1987-től foglalkoztatta a Szolgálat ellátottjait. 2006. első felében 44 fővel állt munkaszerződésben a Kht.
A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény intézményi foglalkoztatásra vonatkozó rendelkezéseinek megváltozása miatt a Szolgálat 2006. január 31-i határidővel, a megyei módszertani központ közbejöttével valamennyi ellátott (115 fő) tekintetében kért rehabilitációs alkalmassági vizsgálatot. Az így elkészült szakértői vélemények alapján lehetővé vált a megfelelő döntések meghozatala az egyes ellátottak foglalkoztatása tekintetében.
A panasz alapjául azonban éppen a szakértői vizsgálatok időzítése, illetve szakszerűségének és alaposságának kifogásolható minősége szolgált. A Hajdú Bihar Megyei Módszertani Központ Szakértői Bizottsága által elvégzett vizsgálatok – panaszos álláspontja szerint – felületesen zajlottak, ezért nyilvánvaló szakmai tévedéseken alapultak az így megszülető eredmények. Részletesen beszámolt arról, hogy egyes vizsgálatok alkalmával a minimális személyazonosítást sem végezték el a bizottság tagjai, így például a személyes adatok nem a vizsgált személyre vonatkoztak. Kifogásolta továbbá, hogy az egyik vizsgált sérült ember – aki már korábban a Fővárosi Kézműipari Kht. dolgozója volt, és munkáját évek óta kifogástalanul végezte, – valószínűsíthetően az említett hiányosságok miatt nem felelt meg az állapotfelmérés minimumkövetelményeinek, ennek eredményeként a további munkavállalásra a bizottság nem javasolta.
A Szolgálat igazgatójától megkeresésünkre kapott korrekt, tényfeltáró tájékoztatás tartalmazta a kifogásolt vizsgálatok alkalmával készült jegyzőkönyveket, az intézményben végzett rehabilitációs alkalmassági vizsgálat körülményeit, a foglalkoztatottak munka-rehabilitáció, vagy fejlesztő-felkészítő foglalkoztatásának arányát, a korábbi foglalkoztatottsághoz képest történt változásokat. 

A rehabilitációs alkalmassági vizsgálatokat 115 fő ellátott vonatkozásában, több alkalommal végezték a későbbi foglalkoztatásra szóló döntések megkönnyítése érdekében. Az intézmény vezetője a szakértői vizsgálatok előtt néhány nappal telefonon kapott értesítést az időpontokat illetően, mellyel azonban még elegendő idő állt rendelkezésre a szülők, törvényes képviselők értesítésére. Ezzel együtt a vizsgálatok időpontjáról szóló értesítés nem mindenki számára érkezett meg időben. 
A több időpontban elvégzett vizsgálatok eredményeként megszületett szakértői vélemények alapján 115 ellátott közül 36 fő fejlesztő-felkészítő foglalkoztatásra, 52 fő munka-rehabilitációs foglalkoztatásra kapott javaslatot. Huszonhét ellátottat a szakértői bizottság nem javasolt szociális intézményi foglalkoztatásra úgy, hogy egy fő nem volt jelen a vizsgálaton. (Később a hiányzó vizsgálata is megtörtént, időpontja 2006. szeptember 6.) 
A rendelkezésre álló adatok szerint a fejlesztő-felkészítő foglalkoztatásokat munkaviszonyban lebonyolító Kézmű Kht. ez év júniusában 44 fogyatékkal élő embert foglalkoztatott. Az új rendszer szerinti helyzetben – tehát a fejlesztő-felkészítő foglalkoztatás munkaviszony keretében történő végzése tekintetében – júniusban 17 fővel kötöttek munkaszerződést. Az intézet további 7 fő fejlesztő-felkészítő foglalkoztatására tett javaslatot, közülük 1 ellátott esetében a szülő nem járult hozzá a foglalkoztatáshoz, egy esetben pedig a kizáró gondnokság ténye volt az akadálya a szerződés kötésnek. A 2006. októberi állapot szerint 16 főt foglalkoztat a Kht., 5 ellátott munkába állítása folyamatban van, végső soron azonban a megállapodásban 25 fő foglalkoztatását vállalta a Kézmű Kht.
A munka-rehabilitációs foglalkoztatásra 53 fő számára készült szakmai program, melyet a fenntartó önkormányzat elfogadott, az engedélyezési eljárás folyamatban van.

A vizsgálat megállapítása
I. Figyelemmel arra, hogy az egyes szociális intézményekben mind nagyobb igényként jelentkezik az ellátottak, különösen az értelmi fogyatékkal élők munka-rehabilitációs, illetve fejlesztő foglalkoztatásának igénye, szükségszerűen felmerült az alkalmasság szakértői felmérésének jelentősége, mely hosszútávon meghatározhatja egy-egy fogyatékkal élő ember munkavégzési képességének, vagy munkaképességének hiányát, vagy meglétét, ezzel sorsa alakulását is. Ezért az alapjogi vizsgálat célja, hogy milyen módon lehet egy komplex szakértői vizsgálat segítségével, az esélyegyenlőség elveit tiszteletben tartva, ugyanakkor a munkaerő piac kihívásaira tekintettel könnyíteni a fogyatékkal élők és családjaik mentális és anyagi terhein.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában szükségessé vált annak megállapítása, hogy valamely alkotmányos jog sérelme mely feltételek fennállása esetén jelenti egyúttal alkotmányos visszásság egyidejű bekövetkezését is. E szerint alkotmányos joggal összefüggő visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. Mindezen túl alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható – un. abszolút – jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint.
Ez okból tehát azt vizsgáltuk, hogy a panaszban szereplő szociális nappali intézmény ellátottjainak különböző szintű foglalkoztathatóságát lehetővé tevő állapotfelmérő szakértői vizsgálat, annak jogszabályi háttere, illetve a munkavégzés lehetővé válása, vagy hiánya összefüggésbe hozható-e valamely alapjoggal, illetve a korszerűtlen szempontokra alapozott, vagy a jogi norma hiánya miatt nem egységes szempontrendszerű szakértői vélemény egyúttal jelentheti-e valamely alapjog aránytalan korlátozását. 
Mivel önmagában a szakértői bizottság munkájának értékelése nem lehet az országgyűlési biztos feladata, így a felülvizsgálati szempontok, a szociális foglalkoztatási rehabilitáció intézményi és jogi hátterének alkalmazhatósága a vizsgálat kiindulópontja.

II. A jogállamiság leglényegesebb elemeként az Alkotmánybíróság kiemelte a jogbiztonság elvét, melyet a szerzett jogok védelmének elvi alapjaként deklarált, egyben megkövetelte, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben foglalt és bárki számára hozzáférhető normák szabályozzák, és legyen meg a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye – szögezi le az Alkotmánybíróság – a norma világossága, valamint az, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre (35/1994.AB), azaz „a jog szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a címzettjei számára is előre láthatóak legyenek” (9/1992.(I.30.) AB hat.). Ezúttal a megfelelő jogi keretek alkalmazhatatlansága miatt vált kérdésessé jelen esetben a kiszámíthatóság anélkül, hogy a panaszolt eset tényállásából az egyéb vonatkozó jogszabályok valódi sérelme megállapítható lenne.
A szociális biztonsághoz való jog értelmezése az Alkotmánybíróság gyakorlatában az ellátáshoz való jog, mint a megélhetéshez szükséges ellátás az alkotmányosság minimumaként került elismerésre az emberi méltósághoz való jog alkotmányos követelményeként. Az egyes intézmények létrehozása mellett a szociális jogok érvényesülése az igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik, azonban ezek terjedelmére vonatkozó alkotmányos mérték nincs. Az állam feladata, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a költségvetés állapotának figyelembevételével állapítsa meg az ellátások terjedelmét, azzal, hogy a szociális ellátások mértéke egészében nem süllyedhet az Alkotmányban 70/E.§-ában meghatározott minimális szint alá. Az ellátáshoz való jog alkotmányos minimumának elvont minőségi követelménye pedig nem más, mint a megélhetés biztosításával az emberi méltósághoz való jog megvalósulása.
Mindezekre tekintettel a szociális ellátások rendszerén belül az intézményi ellátások széleskörű és több szintű struktúrája alkalmas az Alkotmányban deklarált jog érvényesülésére. A hazai szociális ellátó rendszer, ideértve a támogatások rendszerét is – noha minőségében nem minden esetben kifogástalan, de – az új programokkal és vélhetően a rehabilitáció fontosságát hirdető szemléletmód segítségével legalábbis alkotmányossági szempontból nem vitatható.
Az azonban kétségtelen, hogy a jelen panasz alapja nem a szociális ellátás hiátusa, hanem az ezzel szorosan összefüggő rehabilitációt, illetve a munkaviszonyban folytatható foglalkoztatást alapvetően meghatározó szakértői vizsgálat szabályainak és módjának hiányosságai. Tekintettel arra, hogy a szociális foglalkoztatás, mint intézményi kötelezettség számos szempontból szorul fejlesztésre, mely azonban nem e jelentés tárgya, a konkrét esettel összefüggésben csupán azokat a körülményeket látom feltárhatónak, mely az ellátottak mentális, illetve fizikai állapotfelmérése és az ennek eredményeként javasolt szociális foglalkoztatás minőségének összefüggéseit jelenti.

III. A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 2005. évben történt módosításával a munka-rehabilitációs, valamint a fejlesztő-felkészítő foglalkozások a megváltozott munkaképességű emberek számára a megmaradt képességeik lehető legjobb hasznosítását segíti elő meghatározott célszervezetek támogatásával. 
Az intézményi jogviszonyban álló személy intézményen belüli foglalkoztatása tehát az intézmény szakmai programja alapján, az egyéni gondozási, fejlesztési, illetve rehabilitációs tervben foglaltak szerint, az ellátott meglévő képességeire építve, korának, fizikai és mentális állapotának megfelelően munka-rehabilitáció vagy fejlesztő-felkészítő foglalkoztatás keretében biztosítható (a továbbiakban együtt: szociális foglalkoztatás). (Szt. 99/B. § (1) bek.) 
A debreceni felnőtt értelmi fogyatékos felnőtteket nappali és átmeneti ellátásban részesítő intézmény vezetője a jogszabálynak megfelelően tartotta szükségesnek ellátottjai számára a további foglalkoztatáshoz – és ezzel az intézményi vagy foglalkoztatási támogatáshoz is – szükséges felülvizsgálatot. E rehabilitációs alkalmassági vizsgálat nyújt biztos támpontot a szakemberek számára az ellátottak helyes, egyúttal hasznos tevékenységének biztosítására. 
A Szt. hatályos rendelkezései szerinti rehabilitációs alkalmassági vizsgálat (113/G.§ (1) b) pont) lebonyolítását végző bizottságok összetétele valóban alkalmas lehet a korrekt állapot és képesség felmérésre, mely ugyancsak segítheti a konkrét munkavégzéshez szükséges és még megmaradt képességek hasznosítását, esetleg fejlesztését. Ugyanakkor a tapasztaltok – és a jelen panasz alapjául szolgált körülmények – azt jelzik, hogy az alkalmassági vizsgálatot végző bizottságok számára nem minden esetben egyértelmű a vizsgált személy státus-felmérése és a konkrétan végzendő munka közötti összefüggés jelentősége. 
Abban az esetben ugyanis, ha a fogyatékkal élő emberről az állapotfelmérés során a bizottság megállapítja, hogy foglalkoztatása nem javasolható, de a fejlesztő-felkészítő vagy a munka-rehabilitációs foglalkoztatás az őt ellátó intézmény keretei között, vagy a foglalkoztatást végző célszervezet tevékenységi körében végezhető, valamint a korábbiakban már részt vett szociális foglalkoztatáson, mellyel némi jövedelemre és szolgálai időre tett szert, a nem kellő körültekintéssel, vagy a kellő felkészültség hiányában megállapított státusz hosszútávon súlyosan ronthatja az ellátottak és hozzátartozóik helyzetét.
Az a tény pedig, hogy a fogyatékos személyek otthonában élő és a rehabilitációs intézményben elhelyezett személyek állapotának felülvizsgálatáról szóló 11/2000. (X.18.) SzCsM rendelet (a továbbiakban: R.) hatálya nem terjed ki a foglalkoztatás tekintetében nélkülözhetetlen, s kifejezetten erre irányuló speciális vizsgálatra, valamint egyáltalán a nappali és átmeneti intézményben ellátott fogyatékos emberek vizsgálatára, ugyancsak aggályossá teszik az ellátottak adekvát szakmai megítélését. 
Ettől függetlenül a 112/2006. (V.12.) Korm. rendelet valóban tartalmazza a szociális foglalkoztatásra vonatkozó minimumfeltételeket, melyek az Szt. fejlesztő-felkészítő, illetve munka-rehabilitációs foglalkozásra vonatkozó szabályainak megfelelően ugyan, de a végrehajtást intézményi oldalról segítik. Ezzel együtt az országgyűlési biztosnak tudomása van arról, hogy noha a tárca szakemberei korábban már előkészítettek egy, a vitatott alkalmassági vizsgálatok korrekt végzését segítő normaszöveget, az azonban közigazgatási egyeztetésre még nem került, a szaktárca 2007. évi jogalkotási tervében szerepel.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a szociális foglalkoztatásra vonatkozó rehabilitációs alkalmassági vizsgálatok szakmai protokollja; a szakértői vélemény terjedelme; formája; a vizsgálatok rendje tekintetében, nem áll rendelkezésre olyan jogi norma, mely alkalmazható volna. 
Ezért az összehangolt rehabilitációs foglalkoztatási program részeként – illeszkedve a megváltozott munkaképességű személyek, illetve a foglalkoztatás- és szociálpolitikai támogatási rendszer egészébe – nélkülözhetetlen a kérdést rendező jogszabály megalkotása.
Mindebből következően megállapítom, hogy a fogyatékkal élő emberek szociális foglalkoztathatóságára vonatkozó alkalmassági vizsgálatok részletes szabályainak hiánya a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog tekintetében alkotmányos visszásságot okoz.

Kezdeményezés
Mivel a megállapított alkotmányos visszásság jogi szabályozás hiányosságára, illetve a normák összhangjának hiányára vezethető vissza, az 1993. évi LIX. törvény 25.§ alapján, a feltárt visszásság orvoslása érdekében javasolom a szociális és munkaügyi miniszternek, hogy tegye meg a szükséges jogalkotói lépéseket a jogszabályok harmonizációja; valamint a szociális foglalkoztatáshoz (fejlesztő-felkészítő, és munka-rehabilitációs foglalkozatás) szükséges alkalmassági vizsgálatokat rendező norma megalkotása érdekében.

Budapest, 2006. november 17.

Lenkovics Barnabás sk.