Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3810/2006. számú ügyben

Előadók: dr. Szabó-Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
A panaszos Budakeszi Város alpolgármesterének eljárását sérelmezve fordult az országgyűlési biztoshoz, annak okán, hogy hozzátartozóit tudomása nélkül exhumáltatták és újra temették. Álláspontja szerint erre a temetőt üzemeltető temetkezési szolgáltató nyilvántartásának hiányossága, hanyag adatkezelése vezetett. Sérelmezte azt is, hogy az exhumálás előbb megtörtént, mint ahogyan az erre irányuló kérelmet megfogalmazták volna. 
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonsághoz való jog, valamint az emberi méltósághoz való jogból származtatott kegyeleti jogok sérelmének lehetősége.
Hivatkozással az Obtv. 18. § (3) bekezdésére, a beadványban foglalt panasszal összefüggésben a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal hivatalvezetőjét kértem fel vizsgálat lefolytatására. A jelentésemben foglalt megállapításokat a vizsgálat eredményét tartalmazó iratokra alapoztam.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1999. évi XLIII. törvény a  temetőkről és a temetkezésről
1. § (1) A tisztességes és méltó temetés, valamint a halottak nyughelye előtt a tiszteletadás joga mindenkit megillet. (2) A végső nyughely megválasztásában és a temetés lebonyolításában az abban közreműködők és az eltemettetők, az elhunyt életében tett rendelkezésére figyelemmel kötelesek együttműködni.
5. § (1) A temető fenntartója a temető tulajdonosa, illetve az, aki kezelői joggal rendelkezik. (2) Az állami tulajdonban lévő temető kezelőjét az e törvényben és a végrehajtására kiadott kormányrendeletben meghatározott jogok és kötelezettségek a tulajdonossal megegyezően illetik meg, illetve terhelik. (3) Köztemető fenntartója a települési önkormányzat, fővárosban a fővárosi önkormányzat. A temető fenntartásáról a települési önkormányzatok társulás, illetőleg együttműködés útján is gondoskodhatnak.
7. § (1) A temető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatok ellátását a temető fekvése szerint illetékes jegyző, fővárosban a főjegyző ellenőrzi. (3) Ha a köztemető fenntartásával és üzemeltetésével összefüggő feladatokat az önkormányzat a kegyeleti közszolgáltatási szerződés útján látja el, a jegyző a (2) bekezdésben meghatározottakon túlmenően ellenőrzi a szerződésben foglaltak maradéktalan teljesítését. Szerződésszegés esetén kezdeményezheti a szerződés felmondását.
18. § (1) A temetőben a kegyeleti jogok gyakorlása céljából az üzemeltető a) nyilvántartó könyvet, b) sírbolt könyvet vezet. (2) Nyilvántartó könyv a következő adatokat tartalmazza: folyószám, a temetés (urnaelhelyezés vagy a hamvak szétszórásának) napja, az elhalt neve, leánykori neve, születési ideje, anyja neve, legutolsó lakóhelyének címe, foglalkozása, az elhalálozás időpontja, a sírhelytábla, sírhelysor, temetési hely száma, valamint az eltemettető neve, lakcíme és a síremlékre vonatkozó bejegyzések. (6) Az üzemeltető a nyilvántartó könyv, illetve a sírbolt könyv adatai alapján a temető nyitvatartási ideje alatt felvilágosítást köteles adni az elhunyt személy temetési helye után érdeklődőnek.
19. § (2) Az eltemetés módjára és helyére nézve az elhunyt életében tett rendelkezése az irányadó, amennyiben ez nem ró az eltemettető személyére aránytalanul nagy terhet.
20. § (1) A temetésről sorrendben a következők kötelesek gondoskodni: a) aki a temetést szerződésben vállalta; b) akit arra az elhunyt végrendelete kötelez; c) végintézkedés hiányában az elhunyt elhalálozása előtt vele együtt élő házastársa; d) az elhunyt egyéb közeli hozzátartozója [Ptk. 685. § b) pontja] a törvényes öröklés rendje szerint.
22. § (1) A temetési hely felett - a nemzeti sírkertbe tartozó temetési hely kivételével - az rendelkezik, aki megváltotta. (2) A rendelkezési jog gyakorlása a temetési helyre helyezhető személyek körének meghatározására, síremlék, sírjel állítására és mindezek gondozására terjed ki. (4) A temetési hely feletti rendelkezési jog időtartamát jogszabály határozza meg, amely hamvasztásos temetés esetében nem lehet kevesebb 10 évnél, egyéb esetekben nem lehet kevesebb 25 évnél.

145/1999. (X. 1.) Korm. rendelet a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról
36. § (1) A holttest újratemetése vagy hamvasztása céljából történő sírnyitást a temetési hely felett rendelkezni jogosult vagy annak örököse kérheti az intézettől. A kérelemhez be kell mutatni: a) az eltemetett halott halotti anyakönyvi kivonatát; b) az öröklést igazoló okiratot. (2) A kérelemhez csatolni kell a halottvizsgálati bizonyítvány hiteles másolatát, illetőleg a 38. § (1) bekezdésében meghatározott hozzájárulást.
40. § Temetési hely, sírbolt felnyitását az intézet engedélyében és a szabályzatban foglaltak szerint kell elvégezni. Exhumálás, hamvak kivétele céljából történő felnyitás esetén a temető üzemeltetője, legkésőbb a munka megkezdése előtt 10 nappal a temetőben (hirdetőtáblán) a sírhelytábla, sírhelysor, temetési hely számát, a sírjelen feltüntetett adatok körét, és az exhumálás idejét tartalmazó közleményt helyez el.

2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról
142. § (1) A panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. (2) Ha az elbírálást megalapozó vizsgálat előreláthatólag harminc napnál hosszabb ideig tart, erről a panaszost (bejelentőt) a panasz (bejelentés) beérkezésétől számított tizenöt napon belül – az elintézés várható időpontjának egyidejű közlésével – tájékoztatni kell. (3) Az eljárásra jogosult szerv a panaszost, illetőleg a közérdekű bejelentőt meghallgathatja, ha azt a panasz, illetőleg bejelentés tartalma szükségessé teszi. (4) Az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről - az indokok megjelölésével - köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni.

A megállapított tényállás
A panaszos a temető üzemeltetőjétől 2005. szeptember elején szóban kért tájékoztatást arról, hogy a hozzátartozóinak nyughelyére vonatkozó rendelkezési jog mikor jár le, továbbá érdeklődött a megváltás szabályairól, és az esetlegesen meg nem váltott sírokban nyugvó elhunytak maradványainak további sorsáról. Kérdéseire az ügyintéző azt a tájékoztatást adta, hogy a megváltás majd csak 2008-ban lesz esedékes, továbbá panaszos adatait – kifejezett kérelme ellenére – nem vette fel, nem rögzítette. 2005. szeptember 12-én a temetőben tett látogatás alkalmával panaszos azt tapasztalta, hogy a három különböző sírban nyugvó hozzátartozóinak maradványait az egyik sírban „összevonva” helyezték el.  Panaszos akkori feltételezése szerint a sírhelyekről egy arra nem jogosult – egyébként vele rokoni kapcsolatban álló személy – rendelkezett. Mivel a kérelemmel kapcsolatos ügyintézést az a temetkezési vállalkozó végezte, aki a kegyeleti közszolgáltatást is, azaz a budakeszi köztemető üzemeltetését az önkormányzattal kötött közszolgálati szerződés keretein belül, panaszos Budakeszi aljegyzőjéhez fordult azt kérve, hogy vizsgálja meg, hogy a sírok felnyitására milyen körülmények között, kinek a kérésére és részvételével került sor, továbbá hogy hozzátartozóinak földi maradványai pontosan hol találhatók.
Az aljegyző nyilatkoztatta az üzemeltetőt, aki az eljárás jogszerűsége mellett arra hivatkozva érvelt, hogy az érintett sírhelyek feletti rendelkezési jog hat éve lejárt. Előadása szerint hozzátartozó kérte az exhumálást, aki arról tájékoztatta az üzemeltetőt, hogy a család többi tagjával szóban egyeztetett, és azoknak a kívánt exhumálás ellen nem volt kifogásuk, továbbá hogy „ezt később a sírhely felett rendelkezni jogosultak többsége nyilatkozatban is megerősítette”. Rendelkezésre bocsátott egy 2005. november 18-án (tehát az exhumálást és újratemetést követően!) kelt hozzátartozói nyilatkozatot, amelyet panaszos testvére és sógornője írtak alá, és amelyben arról nyilatkoztak, hogy a sírban fekvő személlyel unokahúg rokonsági fokban állva kizárólag rendelkeznek a felett a sírhely felett, amelybe további négy személy maradványainak temetését kérik. Szintén november 18-án kelt két sírnyitási kérelem, amelyben a fenti nyilatkozatot is aláíró kérelmező, most már magát az elhunyt unokaöccse feleségének mondva kérelmezte két sír megnyitását, és összesen négy személy maradványainak áttemetését visszamenőleg 2005. október 7-ére. Az egyik kérelmen egyrészt az szerepelt kézírással, hogy 25 év elteltével nincs szükség az elhaltnak közelebbi hozzátartozója hozzájárulásához, másrészt pedig hogy az elhalt unokahúgát szóban tájékoztatta. A második kérelem annyiban tért el, hogy az ez alapján újratemetettek tekintetében kérelmező azt nyilatkozta, hogy azonos az eltemettetővel. Mindkét kérelmet azzal indokolta, hogy a lejárt sírhelyeket nem kívánja megváltani, és a szülők még „érvényes” sírjába temetteti át a maradványokat.
Ezek alapján a jegyző egy meglehetősen szűk, és szigorú hangvételű levélben tájékoztatta panaszost, aki további észrevételeinek adott hangot 2006. februárjában kelt levelében. Panaszát fenntartotta, annak kivizsgálását és jogorvoslatot kért kifejezett hivatkozással a 2004. évi XXIX. törvény rendelkezéseire.
Az újabb beadványra az aljegyző több mint három hónap elteltével válaszolt, tájékoztatva az ügyfelet arról, hogy a temetői nyilvántartásban az 1983-ban bejegyzetteknél nem szerepelt adat az eltemettetőre nézve. Az aljegyző a későbbi keltezésű sírnyitási kérelmet az utólagos fizetéskori kiállítással magyarázta, és az ügyben nem talált jogsértést. Az aljegyző az üzemeltetőt semmilyen módon nem marasztalta el arra hivatkozással, hogy vele mellérendeltségi viszonyon alapuló közszolgáltatási szerződést kötött,  így munkáltatói joggal nem bír irányában, a hiányzó bejegyzésekért való felelősségre pedig a vállalkozó szerződéses felelőssége nem terjed ki. A vállalkozóval kötött köztemető-üzemeltetési szerződést nem kívánta felbontani, és úgy értékelte, hogy a jogszabályok nem adnak más lehetőséget arra, hogy eljárjon. Tájékoztatta panaszost arról is, hogy a jelenlegi nyilvántartás szerint a hozzátartozói nyughelye felett más személy bír rendelkezési joggal, és a fennálló helyzeten közhatalmi úton nem, csupán a felek közös kérelme alapján van lehetősége változtatni.
A panaszos ezt követően fordult az országgyűlési biztoshoz azzal, hogy a fennálló helyzeten kegyeleti okok miatt már nem akar változtatni, abba belenyugodott, azonban szeretné megszerezni a hozzátartozói új nyughelye feletti rendelkezési jogot.
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének vizsgálatát kértem, különös tekintettel arra, hogy panaszos beadványát az arra előírt határidőn belül és megfelelő módon, szakmailag megalapozottan intézték-e el, illetve, hogy a helyi temetkezési rendeletben foglaltak, különös tekintettel a nyilvántartó könyvre vonatkozó szabályok – megfelelnek-e a magasabb szintű jogszabályi előírásoknak, és hogy alkalmasak-e a jövőben a vizsgálthoz hasonló vitás helyzetek elkerülésére. A vizsgálat megállapításait a rendelkezésemre bocsátott iratok, beszámolók és a közigazgatási hivatal vizsgálatának eredménye figyelembe vételével fogalmaztam meg.

A vizsgálat megállapításai
Budakeszi városban a temető üzemeltetését 1994. szeptember hónapig az önkormányzat önállóan gazdálkodó szerveként a GAMESZ látta el. Ezt követően a mai napig a temető üzemletetését kegyeleti közszolgáltatási szerződés útján a Corpus Temetkezési Kft. végzi, tekintettel arra, hogy a temető üzemeltetésére (10 évre szóló) kiírt pályázatot 2004-ben ismét a Corpus Kft. nyerte meg. A GAMESZ 1979-től halott-nyilvántartást vezetett, amelyben azonban a hozzátartozók – illetve a sírok felett rendelkezni jogosultak – nem voltak feltüntetve. Ez az akkor hatályos jogszabályok szerint nem is volt kötelező, a temetőkről és a temetkezésről szóló, 1979-ben hatályban volt 10/1970 (IV. 17.) sz. ÉVM-EüM együttes rendelet szerint a temetési hely felett rendelkezni jogosult neve nem képezte a nyilvántartó könyv kötelező tartalmi elemét. Az eltemettető nevének és lakcímének feltüntetését 1983-tól tette kötelezővé ez a jogszabály. A temetési hely felett rendelkezni jogosult nevének a nyilvántartó könyvben történő rögzítését az 1999. évi XLIII. törvény 2005. július 1-jétől hatályba lépett módosítása tette kötelezővé.
A vizsgált ügyben tehát a „sírok összevonására” irányuló kérelem tekintetében a vállalkozónak pusztán a nyilvántartó könyv alapján nem volt módja arra, hogy a kérelmező rendelkezési jogosultságának fennállását a nyilvántartás alapján megállapítsa, illetve ellenőrizze, mert ezt az adatot a könyv – az üzemeltető mulasztásán kívül eső okból – nem tartalmazta. A közigazgatási hivatal vizsgálata feltárta, hogy a vizsgált temetőben az a kialakított gyakorlat, hogy az üzemeltető temetési számlát és halotti anyakönyvi kivonatot kér. A panaszolt esetben erre sem került sor, a vállalkozó a kérelmező szóbeli kérelme alapján járt el.
A jelenleg hatályos szabályozás értelmében a holttest újratemetése vagy hamvasztása céljából történő sírnyitást a temetési hely felett rendelkezni jogosult vagy annak örököse kérheti az intézettől, amely kérelemhez mellékelni kell az eltemetett halott halotti anyakönyvi kivonatát, az öröklést igazoló okiratot, és csatolni kell a halottvizsgálati bizonyítvány hiteles másolatát. Az érintett sírhelyek feletti rendelkezési jog megállapíthatóan már lejárt, továbbá a nyilvántartó könyvből a sírhely felett rendelkezni jogosult személye nem volt megállapítható. Ebben a helyzetben a temetőben kialakult gyakorlat betartása helytálló lehetett volna, ha az kiegészül a törvényes kötelezettségek (ÁNTSZ értesítése, sírnyitásról tájékoztató közzététele) betartásával. Továbbá az sem hagyható figyelmen kívül, hogy az üzemeltető munkatársának tudomása lehetett panaszos korábbi jelentkezéséről. Panaszost egyébként az üzemeltető a temetkezési törvény 18. § (6) bekezdése értelmében köteles lett volna tájékoztatni a nyilvántartó könyv, illetve a sírbolt könyv adatai alapján.
Az exhumálást végző szolgáltató a 145/1999. (X. 1.) Kormányrendelet (a továbbiakban: R.) 35. § (1) bekezdésben a sírnyitáshoz előírt ÁNTSZ engedély beszerzését is elmulasztotta. Budakeszi város jegyzője ezért – a közigazgatási hivatal munkatársának szóbeli jelzése alapján – utólag megkereste az ÁNTSZ illetékes szervét. A sírnyitás napján tehát az azt végző vállalkozó sem a sírnyitásra irányuló kérelemmel, sem pedig az ahhoz szükséges hatósági hozzájárulással nem rendelkezett.
Az sírnyitási eljárást megelőzően nem került sor az R. 40. §-ában foglalt közlemény kihelyezésére sem. Megjegyzem, hogy a rendeletnek ezen szakaszát egy korábbi, hasonló tárgyú vizsgálatom (OBH 1990/2004.), és annak megállapításai folytán tett kezdeményezésem hívta életre. E korábbi vizsgálat elsősorban az exhumálási eljárást kérelmező személy és az elhunyt egyéb hozzátartozóinak ügyféli jogállására, a közigazgatási eljárás során számukra biztosított jogokra és kötelezettségekre, az ezzel összefüggő hatósági magatartás megítélésére, valamint mindezeknek az alkotmányos alapjogokkal kapcsolatos összefüggésére irányult. A vizsgálat megállapította, hogy az újratemetése vagy hamvasztása céljából történő sírnyitás iránti engedély megadására irányuló eljárás során az ÁNTSZ-nek nincs értesítési kötelezettsége a vérszerinti leszármazók irányába, amennyiben nem ők voltak az eltemettetők, így azok ügyfél jogosultságot sem szerezhetnek az eljárásban. A hozzátartozó így valóban kerülhet olyan helyzetbe, hogy utóbb értesül csak halottja exhumálásáról, és az egyetlen fórum, ahol kegyeleti jogának érvényesítésre lehetősége nyílik, az a bíróság, vélhetően jóval azt követően, hogy az exhumálás és az újratemetés már lezajlott. Úgy ítéltem meg, hogy az engedélyezési eljárás során ügyfélként szóba jöhető személyek meghatározása mindenképpen jogalkotói feladat. Az engedélyezési eljárás során ügyfélként vagy érintettként szóba jöhető személyek felkutatási kötelezettségének, az engedélyezést végző ÁNTSZ-re történő telepítése aránytalanul nagy terhet róna az egyébként is elsődlegesen a közegészségügy megóvására hivatott szervezetre, és indokolatlanul meghosszabbítaná az engedélyezési eljárást. Ezért elegendőnek tartottam az esetleges érintettek hirdetmény útján történő értesítését. A feltárt visszásság orvoslása érdekében a kormányrendeletet módosították, és a már hivatkozott 40. §. 2005. július elsején lépett hatályba.
A jogszabály azonban képtelen az állampolgárok jogai védelmére irányuló funkcióját betölteni, ha azt a betartására kötelezett – üzemeltető – figyelmen kívül hagyja, továbbá, ha a jogszabály alkalmazásának mellőzését a jogszabály betartásának ellenőrzésére kötelezett szerv – a jegyző – kifejezetten erre irányuló vizsgálati kérelem esetében is jogszerűnek találja. Álláspontom szerint a jegyző mulasztása, nem megfelelő eljárása a jogbiztonság sérelmét okozta, így alkotmányos alapjoggal összefüggésben visszásságot okozott. 
Az üzemeltető két kötelezettségének nem tett eleget: egyrészt nem kérte a közegészségügyi szakhatóság engedélyét a sírok felnyitásához, másrészt pedig elmulasztotta a kormányrendeletben előírt, a hozzátartozók jogainak védelmét garantáló hirdetmény közzétételét. Mulasztása önmagában visszásságot kelt, mindezt tetézi azonban az, hogy az ellenőrzésre elsősorban kötelezett szerv e mulasztások felett átsiklott, az eljárást jogszerűnek találta. Ahogyan a fent már hivatkozott korábbi vizsgálatom során a hozzátartozó vonatkozásában a kegyeleti jogokkal összefüggésben visszásnak találtam a nem kellő szabályozottságot, a jelenleg vizsgált esetben a szabályok figyelmen kívül hagyásával megvalósult sérelmet is alkotmányos alapjoggal összefüggő visszás helyzetnek minősítem. 
Megkeresésemet követően a közigazgatási hivatal ellenőrizte Budakeszi város önkormányzatának többször módosított, a temetkezések rendjéről szóló 2/2004. (I. 30.) rendeletét (a továbbiakban: Ör.), amely a temetkezések rendjét, a temető üzemeltetését szabályozza, és a felülvizsgálat során megállapította, hogy az jogszabályba ütköző rendelkezést nem tartalmaz. A nyilvántartó könyvre vonatkozó előírásokat az Ör. 4. § (1) bekezdése rögzíti, gyakorlatilag megismételve temetkezési törvény vonatkozó rendelkezéseit. A rendeleti szabályozás tehát megfelel a magasabb szintű jogszabályi előírásoknak. Helyesen állapította meg a közigazgatási hivatal, hogy a gondot az előírások gyakorlatban történő alkalmazásának mikéntje, illetve a jogszabályi előírások gyakorlati alkalmazásának elmaradása, azok figyelmen kívül hagyása okozta. A közigazgatási hivatal a vállalkozó szabálytalan eljárásáról tájékoztatta Budakeszi város jegyzőjét, egyben kérte, hogy hívja fel a vállalkozó figyelmét a jogszabályi előírások pontos és maradéktalan betartására. Egyetértek álláspontjával, mely szerint a folyamatos jegyzői ellenőrzéssel, a szabálytalanságok rendszeres feltárásával érhető el, hogy a temetőt üzemeltető vállalkozó a jogszabályok betartásával járjon el.
A vizsgálat során megismert iratok tanúsága szerint megállapítható az is, hogy panaszos a 2005. október hónapban benyújtott beadványára 2005. december 21-i keltezésű levélben kapott választ, míg 2006. február 23-i keltezésű beadványára 2006. június 14-i keltezésű válasz született. Tehát mindkét esetben a 2004. évi XXIX. törvény 142. §-ában rögzített 30 napos határidőn túl kapott választ. Az ilyen mértékű késedelmes válaszadást az országgyűlési biztos gyakorlata szintén a jogállamisághoz, jogbiztonsághoz való alapjog sérelmének értékelte eddig is, és jelen esetben is.
A panaszos arra vonatkozó kérelmét, hogy hozzátartozói nyughelye felett rendelkezési jogot szerezhessen, nem áll módomban teljesíteni. Erre vonatkozóan közigazgatási jogi eszköz nincs. A sírhellyel kapcsolatos vita olyan vita, amelyet a vitás felek maguk kell, hogy megkíséreljenek, illetve, az együttműködés vagy megállapodás sikertelensége esetén a bíróság segítségét kérhetik.

Kezdeményezés
Mivel a visszás helyzetet nem jogszabály hiányossága, vagy helytelen alkalmazása, hanem az alkalmazás figyelmen kívül hagyása okozta, felkérem Budakeszi város jegyzőjét, hogy a jövőben fordítson fokozott figyelmet a jogszabályban előírt ellenőrzési kötelezettségének betartására, és ezzel összefüggésben a temetkezési jogszabályok maradéktalan betartására, a kegyeleti közszolgáltatás törvényességének ellenőrzésére.
Arra hivatkozással, hogy a közigazgatási hivatal felszólította a jegyzőt az elintézési határidő pontos betartására, és hogy munkáltatói jogkörében tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az ügyfelek beadványaikra határidőn belül kapjanak választ, további kezdeményezést nem tartok szükségesnek. Kérem azonban, hogy jelentésemet hozza a képviselő testület tudomására.

Budapest, 2007. január 24.

Lenkovics Barnabás sk.