Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3728/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
A vizsgálat megindulása
A panaszos házaspár – későbbiekben pedig csatlakozva további három panaszos – beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezték, hogy Pusztahencse Község Önkormányzata a birtokvédelemmel kapcsolatos ügyükben érdemben nem döntött.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, a tulajdonhoz, és a jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
A panaszos házaspár sérelmezte, hogy birtokvédelmi kérelmük ügyében – melyet több mint egy éve nyújtottak be – semmilyen döntés nem született. Elmondták, hogy a szántóföldjük melletti tulajdonos megváltoztatta a korábbi vízelvezetési rendszert, melynek következtében földjüket elöntötte a belvíz. E miatt csak késedelmesen tudták megművelni földjüket, de a gyom- és gazmentesítést is csak a föld szélein tudták elvégezni. Az általuk ültetett kukoricát kiölte a víz, jelenleg pedig felveri a gaz ezt a területet. A panaszosok a kialakult sérelmes állapotot nem tudják elfogadni. Megkeresésemben kértem Pusztahencse jegyzőjét, hogy tájékoztasson az elhúzódó eljárás okáról és arról, hogy a panaszosok ügyében mikorra várható döntés.
Pár nappal később a panaszos házaspár beadványához csatlakozott további három panaszos. Beadványukban arról nem tettek említést, hogy korábban fordultak-e az önkormányzathoz, kértek-e birtokvédelmet, és az ő esetükben is elmaradt-e a válaszadás. Újabb megkeresésemben kértem a körjegyző válaszát arra vonatkozóan is, hogy a későbbi panaszosok ügyében van-e elbírálatlan birtokvédelmi, esetleg más tárgyban folyamatban lévő eljárás, ami a sérelmezett árok létesítésével van összefüggésben.
A körjegyző válaszában közölte, hogy a kérdéses mezőgazdasági földterület Pusztahencse külterületén található. A területen már évekkel ezelőtt is adódtak a magas talajvízszintből problémák, azonban az érintett földtulajdonosok nem tudtak megállapodni abban, hogy hová kerüljön az árok, amely a területről a vízelvezetést biztosítaná, így az önkormányzat ároképítési kezdeményezése elakadt.
2005-ben a csapadékos időjárás tovább fokozta a gondokat, ugyanis jelentős területek kerültek víz alá. 
A panaszos házaspár által sérelmezett árok közvetlenül nem szomszédos a tulajdonában lévő ingatlannal, attól több száz méterre található, ezért birtokvédelmi panaszával érdemben nem tudok foglalkozni. A többi panaszos csak most kapcsolódott be az ügybe, korábban nem jelezték gondjaikat, de ők sem közvetlen szomszédjai a bepanaszolt földtulajdonosnak. Megjegyezte, hogy a kérdéses árokhoz legközelebb a település polgármesterének földterülete található, aki valójában szenvedő alanya a K.Á. földtulajdonos által létesített vízelvezető árok hatásának. 
A panaszosoknak felajánlotta, hogy vízügyi szakemberrel a területet felméretik, és javaslatot tesznek egy árok elhelyezésére, mert a problémát csak árok építésével lehet megoldani. Ezt a javaslatot először elfogadták, majd az együttműködő szándéktól elálltak.
Az önkormányzat változatlanul nyitott a kérdés megoldására, azonban ehhez szükség lenne a földtulajdonosok együttműködésére is, mert az árkot az ő földterületeiken kell elhelyezni. Az ingatlanokat az árok kettészelné ugyan, de minden földterület másik irányból is megközelíthető, mert két dűlőút között helyezkednek el. 

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a megváltoztatott vízelvezetési rendszert kifogásoló ügyben az önkormányzat nem a közigazgatási eljárás szabályai, és az ügyben irányadó, a birtokvédelemre vonatkozó szabályok alkalmazásával járt el. A panaszosok beadványa ügyében a mai napig határozattal vagy egyezség jóváhagyásával, és annak határozatba foglalásával nem döntött. Nem fogadható el a körjegyző azon válasza, mely szerint a sérelmezett árok közvetlenül nem szomszédos a panaszos házaspár ingatlanával, és ezért a panasszal nem tud érdemben foglalkozni. A megváltoztatott vízelvezetési rendszer nem csak a közvetlenül szomszédos, hanem a távolabbi földtulajdonosok ingatlanára is kedvezőtlen hatásokat eredményezhet, ezért nem értelmezhető és nem megkövetelhető eljárási szempont a közvetlen szomszédság.
Álláspontom szerint tehát az egy évvel korábban benyújtott ügyben a körjegyzőnek birtokvédelmi ügy keretében el kellett volna járnia, és döntést hoznia. Amennyiben a körjegyző arra az álláspontra helyezkedett volna, hogy az ügyben nincs birtoksértő állapot, zavaró körülmény, vagy az már a benyújtáskor is több mint egy éve fennálló állapotot sérelmez, úgy abban az esetben is határozatot kellett volna hoznia, hogy a panaszosok élhessenek további jogérvényesítő lehetőségükkel. Ezt támasztja alá a Legfelsőbb bíróság 3/1998. Közigazgatási jogegységi határozata is, mely szerint, ha a közigazgatási szerv úgy dönt, hogy az adott kérdésben nincs közigazgatási jogviszony, és emiatt nem tartozik egyetlen közigazgatási szerv hatáskörébe sem, a kérelem elbírálása ebben az esetben - bár hatáskörének hiányát megállapító döntést hoz - határozata érdemi. A közigazgatási jogviszony ugyanis olyan kapcsolatot jelent a jogalanyok (így a közigazgatási szerv és az ügyfél között), amelyre a hatályos jog alapján jogosultságok és kötelezettségek épülnek. A határozathozatali kötelezettség tehát egyértelmű.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában hivatalból eljárva megállapította, hogy akár kérelemre, akár hivatalból indul az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán és közérdeket szolgál.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy Pusztahencse-Györköny Körjegyzősége a panaszos házaspár ingatlanának használatát zavaró körülmény megszüntetésére vonatkozó birtokvédelmi ügyében a döntés elmulasztásával a tulajdonhoz, a jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Pusztahencse-Györköny körjegyzőjét, hogy a panaszos házaspár, illetve a későbbiekben csatlakozott és általam továbbított három panaszos birtokháborítással (vízelvezetési rendszer megváltoztatásával) kapcsolatos ügyében érdemben döntsön és erről az érdekelteket értesítse!
Kérem a körjegyzőt, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2006. november 13.

Lenkovics Barnabás sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere
2004. évi CXL. tv. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
30. § A hatóság a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül, nyolc napon belül végzéssel elutasítja, ha a) az eljárásra magyar hatóságnak nincs joghatósága, b) a hatóságnak nincs hatásköre vagy nem illetékes, és a kérelem áttételének nincs helye, továbbá ha a kérelem áttételéhez szükséges adatok a kérelemből hiányoznak, és azok hivatalból sem állapíthatóak meg, c) a kérelem nyilvánvalóan lehetetlen célra irányul, d) jogszabály az igény érvényesítésére határidőt állapít meg, és a kérelem elkésett, e) a hatóság az ügyet érdemben már elbírálta, és változatlan tényállás és jogi szabályozás mellett ugyanazon jog érvényesítésére irányuló újabb kérelmet nyújtottak be, és újrafelvételnek nincs helye, feltéve hogy a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítását jogszabály nem zárja ki, f) a kézbesítési vélelem megdöntése iránti kérelmet késedelmesen terjesztették elő, g) a kérelem tartalmából megállapítható, hogy az ügy nem hatósági ügy.
71. § (1) A hatóság - a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel - az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki (a továbbiakban együtt: döntés). (2) Jogszabály úgy rendelkezhet, hogy ha az ügyfél kérelme (bejelentése) jog megszerzésére irányul, és a hatóság az előírt határidőn belül nem hoz határozatot - feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél -, az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása. (3) Jogszabály által meghatározott esetben egyszerűsített határozat hozható, ha a hatóság a kérelemnek helyt ad, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél. (4) A (2) bekezdésben szabályozott esetekben a megszerzett jogot rá kell vezetni a kérelemre, továbbá - kérelemre - annak az ügyfél birtokában levő másolati példányára, vagy a hatóságnál levő példányról az ügyfél részére másolatot kell kiadni. (5) Jogszabály lehetővé teheti, hogy a hatóság mellőzze a határozathozatalt, ha az eljárás pénzbeli ellátás jogszabályban meghatározott mértékre történő emelésére irányul. Ez a szabály egyedi hatósági ügyben indult eljárásra nem alkalmazható.
98. § (1) Az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezési jog nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja. (2) Végzés csak a határozat elleni fellebbezésben támadható meg, kivéve a (3) és (4) bekezdésben, továbbá a 109. § (2) bekezdésében szabályozott eseteket. Törvény az önálló fellebbezést egyéb esetekben is lehetővé teheti. (3) Az eljárást felfüggesztő, az eljárást megszüntető, a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító, az eljárási bírságot kiszabó, valamint a költség összegének megállapítása és a költségviselés tárgyában hozott elsőfokú végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye. (4) Az eljárás egyéb résztvevője saját jogán önálló fellebbezéssel élhet az elsőfokú határozat rá vonatkozó rendelkezése, illetve a rá vonatkozó elsőfokú végzés ellen. (5) Az eljárás egyéb résztvevője által a (4) bekezdés szerint benyújtott fellebbezés nem akadálya annak, hogy a határozatnak az ügy érdemében hozott része jogerőre emelkedjen.
109. § (1) Az ügyfél illetve a kifejezetten rá vonatkozó rendelkezés tekintetében az eljárás egyéb résztvevője a hatóság jogerős határozatának felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a közigazgatási ügyekben eljáró illetékes bíróságtól a határozatot hozó hatóság elleni kereset indításával. A keresetindítás határidejét törvény eltérően is meghatározhatja. (2) Ha törvény alapján a végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye, az ügyfél, továbbá a kifejezetten rá vonatkozó végzés esetében az eljárás egyéb résztvevője jogszabálysértésre hivatkozással kezdeményezheti a jogerős végzés bírósági felülvizsgálatát. Az elsőfokú végzés közvetlenül a bíróság előtt támadható meg, ha a végzést olyan hatóság hozta, amelynek - a kormányt ide nem értve - nincs felügyeleti szerve, továbbá akkor, ha törvény az ügyben az elsőfokú határozattal szemben is kizárja a fellebbezést, és a határozat bírósági felülvizsgálatát teszi lehetővé. A bíróság a végzést nemperes eljárásban vizsgálja felül. (3) A bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha a hatósági eljárásban az ügyfél vagy az ügyfelek valamelyike a fellebbezési jogát kimerítette, vagy a fellebbezés e törvény rendelkezései szerint kizárt. (4) Ha az ügyfelek valamelyike a hatóság határozatával szemben bírósági felülvizsgálat iránti keresetet nyújtott be, a hatóság erről az ügy iratainak felterjesztésével egyidejűleg a többi ügyfelet értesíti.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. (3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. (2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás. (3) A bíróság a birtokperben a birtokláshoz való jogosultság alapján dönt; a békés birtoklásban megzavart fél jogosultságát vélelmezni kell.
Ptké. 26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes. (2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
Ptké. 27. § (1) A hasznok, károk és költségek kérdésében hozott határozat végrehajtása a birtokvitában eljáró jegyző székhelye szerint illetékes helyi bíróság (városi, fővárosi kerületi bíróság, a továbbiakban: helyi bíróság) hatáskörébe tartozik. (2) A hasznok, károk és költségek kérdésében hozott határozat alapján végrehajtásnak nincs helye akkor, ha az érdekelt fél akár ebben a kérdésben, akár a birtoklás kérdésében keresetet indított. (3) A bíróság a hasznok, károk és költségek kérdésében akkor is határoz, ha az érdekelt fél csak a birtoklás kérdésében indított keresetet. (4) A bíróság elrendelheti a birtoklás kérdésében hozott határozat végrehajtásának felfüggesztését, ha a rendelkezésre álló adatok alapján a határozat megváltoztatása várható.
Ptké. 28. § (1) A jegyző határozatát meghozatala után haladéktalanul írásban közölni kell. (2) A határozatot sérelmesnek tartó fél az ellenérdekű fél ellen a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül indíthat keresetet. A határidő elmulasztása esetén igazolásnak van helye; az igazolás felől a bíróság dönt. (3) A keresetlevelet akár a jegyzőnél, akár e szerv székhelye szerint illetékes helyi bíróságnál be lehet nyújtani. A jegyző a keresetlevelet az ügyre vonatkozó iratokkal együtt három napon belül köteles a helyi bírósághoz áttenni. (4) Ha a keresetlevelet a helyi bíróságnál nyújtották be, a helyi bíróság az államigazgatási iratok beszerzése iránt intézkedik.

253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről
47. § (1) Építményt elhelyezni, ha annak telke előtt közműves szennyvízelvezető (közcsatorna) van csak a közcsatornára való rákötéssel lehet. (2) Közcsatorna hiányában kommunális szennyvíz külön jogszabályban foglaltak szerint elszikkasztható. (3) Amennyiben nincs közműves szennyvízelvezetés és a (2) bekezdés szerinti elszikkasztás sem lehetséges, úgy abban az esetben hatóságilag engedélyezett, korszerű és szakszerű közműpótló berendezést kell alkalmazni a szennyvíz ártalmatlanítására. (4) A zárt szennyvíztárolás (szivárgásmentes kialakítással, rendszeres ürítéssel, ellenőrzött elszállítással) csak végső megoldásként alkalmazható. (5) Szennyvíz csak zártszelvényű csatornában vezethető. Csapadékvíz, talajvíz és kiemelt bányavíz - a vonatkozó hatósági előírások megtartásával - nyílt árokban is vezethető. (6) A használaton kívül helyezett kútba hulladékot betölteni, szenny- és csapadékvizet bevezetni tilos. (7) A bekötő csatornavezetéket a vonatkozó szakmai ekőírások szerint kell megvalósítani. (8) A telek, terület csapadékvíz-elvezetési rendszerét úgy kell kialakítani, hogy a víz a terepen és az építményekben, továbbá a szomszédos telkeken és építményekben, valamint a közterületen kárt (átázást, kimosást, korróziót stb.) ne okozzon, és a rendeltetésszerű használatot ne akadályozza. (9) A csapadékvíz a telken belül elszivárogtatható, ha ez a telek és a szomszédos telkek, továbbá az építmények állékonyságát és rendeltetésszerű használatát nem veszélyezteti. (10) A telekről csapadékvizet a közterületi nyílt vízelvezető árokba csak zártszelvényű vezetékben és az utcai járdaszint alatt szabad kivezetni. Amennyiben a vízelvezető árok a közút tartozéka, úgy abba a környezetéből - a telkekről - csapadékvíz bevezetése csak az út kezelőjének hozzájárulásával történhet.

3/1998. Közigazgatási jogegységi határozat bíróság által felülvizsgálható a közigazgatási szervnek a hatáskör hiányát megállapító határozata, ha a közigazgatási jogviszony hiányán alapul
A közigazgatási szerv - hatásköre hiányát megállapító - határozata kétféle lehet. Ha a közigazgatási szerv azt állapítja meg, hogy az ügy elbírálása más közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik, és az ügyet - az Áe. 7. § (1) bekezdése szerint - az arra hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervhez teszi át, az áttételt elrendelő határozat nem érdemi határozat, így bírósági felülvizsgálata kizárt.
Ha azonban a közigazgatási szerv úgy dönt, hogy az adott kérdésben nincs közigazgatási jogviszony, és emiatt nem tartozik egyetlen közigazgatási szerv hatáskörébe sem, a kérelem elbírálása ebben az esetben - bár hatáskörének hiányát megállapító döntést hoz - határozata érdemi.
A közigazgatási jogviszony ugyanis olyan kapcsolatot jelent a jogalanyok (így a közigazgatási szerv és az ügyfél között), amelyre a hatályos jog alapján jogosultságok és kötelezettségek épülnek. A jogviszony tagadása kizárja a jogok és kötelezettségek fennállásának vizsgálatát is. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi tanácsának értelmezése szerint a jogviszony elbírálása nem csupán azt jelenti, hogy a közigazgatási szervnek a jogviszonyban résztvevők jogai vagy kötelezettségei felől kell döntést hoznia. Ha a közigazgatási szerv azt állapítja meg, hogy az ügy tárgya nem közigazgatási jogviszony, tehát a jogviszony fennállásáról dönt, ez a határozat a kérdést érdemben dönti el, hiszen azért hárítja el a jogok, illetőleg kötelezettségek tárgyában az érdemi döntést, mert a jogviszony fennállására nemleges választ adott. Ebben az esetben a hatáskör hiányát megállapító határozat a kérelmező alapvető jogának (pl. tulajdoni igényének) elbírálását is kizárja, hiszen a hatáskör elhárítása miatt ügye nem is kerülhet soha olyan szakaszba, amelyben érdemi határozatot lehetne hozni, a kérelmező vélt vagy valós igénye tárgyában soha nem születhet olyan érdemi határozat, amelynek bírósági felülvizsgálatára sor kerülhetne, így az Alkotmány 70/K. §-ában biztosított alapvető jog is sérül.