Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3180/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Kisfaludi Nóra
Az eljárás megindulása
A hozzám forduló panaszos azt sérelmezte, hogy Debrecen Megyei Jogú Város önkormányzatának bizottsága az első lakáshoz jutó fiatalok támogatása iránti kérelmüket elutasította azzal, hogy a támogatásra nem jogosultak, mert az építési engedélyük a jogerőre emelkedéstől számított 90 napnál régebbi.
Az Alkotmány 2. § (1) és 57. § (5) bekezdésében foglalt jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben, a jogorvoslathoz és tisztességes eljáráshoz fűződő jogok sérelmének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam, és tájékoztatást kértem Debrecen Megyei Jogú Város jegyzőjétől.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy a panaszos férje – akkor még egyedülállóként – 2003 márciusában kapott építési engedélyt lakóépület és szennyvíztároló akna építésére. Időközben ismerkedett meg a panaszossal, akivel 2005 júliusában házasságot kötöttek. Közös építkezésbe kívántak kezdeni, ezért kérelmezték az építési engedély módosítását. A módosított építési engedély 2005. október 10-én emelkedett jogerőre. Az első lakáshoz jutó fiatalok támogatása iránti kérelmüket 2005. október 27-én nyújtották be a Cívis Ház Rt.-hez azzal, hogy a módosított építési engedély jogerőre emelkedésétől 90 nap még nem telt el.
A Cívis Ház Rt. 2006. május 15-én küldte meg válaszát, amelyben a panaszost a Közbeszerzési és Tulajdonosi Bizottság elutasító határozatáról tájékoztatta. A válaszban az elutasítást azzal indokolták, hogy az építési engedély 90 napnál régebbi. A határozat ellen államigazgatási úton való jogorvoslat lehetőségét kizárták.
Tekintettel arra, hogy a módosított és új építési engedélyek jogi vonatkozása a támogatással összefüggésben sem volt tisztázott – az első lakáshoz jutó fiatalok helyi önkormányzati támogatásáról szóló 59/1997. (XII. 20.) Kr. számú rendeletben (továbbiakban: rendelet) csupán építési engedély szerepel – ezért az önkormányzati és területfejlesztési miniszter álláspontját kértem, aki az alábbiakról tájékoztatott:
Az építtetőnek lehetősége van arra, hogy eltérjen a jogerős és végrehajtható építési engedélytől, illetve az annak alapját képező tervdokumentációtól. Amennyiben a tervezett eltérés építési engedélyhez kötött, az eltérés jellegétől, tartalmától, terjedelmétől, nagyságától függően az építésügyi hatóság az építtető kérelmére a korábbi engedélyt módosítja, vagy visszavonja és egyidejűleg új engedélyt ad ki.
A korábbi engedély visszavonását követően a kérelemre kiadott engedély új építési engedélynek minősül. A módosítást illetően a módosított építési engedélykérelemre az építésügyi hatóság az eredeti építési engedélyt módosítja, a módosítás újabb két évig érvényes. Ha az önkormányzat rendeletében a támogatások odaítélése szempontjából a módosított engedélyről külön nem rendelkezik, az nem új építési engedély, de hatályát tekintve azzal egyenértékű.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
18. § (2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
2. § (2) Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete – annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester –, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg. (2) Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete – annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester –, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg.
22. § (1) A képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét, és választja meg bizottságait. A képviselő-testület a kétezernél több lakosú településen pénzügyi bizottságot választ. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti.
23. § (2) A képviselő-testület döntési jogot adhat bizottságainak és a bizottság döntését felülvizsgálhatja, önkormányzati rendeletben hatósági hatáskört állapíthat meg bizottságának.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
19. § (1) A hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg. Jogszabályban kell megjelölni az első fokon eljáró, továbbá ha az nem a 107. §-ban és 108. §-ban megjelölt hatóság, a fellebbezést elbíráló hatóságot is. (2) Önkormányzati hatósági ügyben első fokon a képviselő-testület jár el. Ezt a hatáskörét önkormányzati rendeletben a közgyűlés elnökére, a polgármesterre, a főpolgármesterre, a részönkormányzat testületére, a képviselő-testület bizottságára, illetve törvényben meghatározottak szerint létrehozott társulásra ruházhatja át.
107. § (1) Az önkormányzati hatósági ügyben átruházott hatáskörben hozott elsőfokú döntéssel szembeni fellebbezés elbírálása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. (2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a közigazgatási hivatal jogosult a fellebbezés elbírálására, ha első fokon a) az (1) bekezdés hatálya alá nem tartozó hatósági ügyekben a polgármester, a főpolgármester, a közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a hatósági igazgatási társulás, a képviselő-testület hivatalának ügyintézője vagy a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője, b) nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott egyéb szervezet vagy hatósági jogkört gyakorló személy járt el. (3) A köztestület hatáskörébe utalt ügyben a fellebbezést törvényben vagy a köztestület alapszabályában, szervezeti szabályzatában meghatározott köztestületi szerv bírálja el, ilyen szerv hiányában az első fokon eljáró szerv határozatával szemben bírósági felülvizsgálatnak van helye.

A vizsgálat megállapításai
A rendelkezésemre álló adatok alapján megállapítottam, hogy a rendelet 5. § -a szerint a támogatás iránti kérelmet a Cívis ház Rt. készíti elő és azt az önkormányzat Közbeszerzési és Tulajdonosi Bizottsága bírálja el. A Bizottság döntése ellen benyújtott fellebbezésekben a Fellebbviteli Munkacsoport véleményezése után a közgyűlés dönt.
A panaszost a rendeletben is biztosított jogorvoslati lehetőségről nem tájékoztatták – sőt azt a tájékoztatás alapján kizárták – ezáltal az önkormányzat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, tisztességes eljáráshoz fűződő joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
Az építési engedélyhez kapcsolódóan megállapítható, hogy a rendelet 8. § (1) bekezdés arra vonatkozó szabályozása, mely szerint az építési engedélyt a jogerőre emelkedést követő 90 napon belül nyújthatja be a kérelmező, nem egyértelmű a tekintetben, hogy az építési engedély módosítása a rendelet értelmében tekinthető-e építési engedélynek.
Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá, hogy a jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára (…) is előre láthatóak legyenek.
Tekintettel arra, hogy az általam vizsgált ügyben alkalmazott rendelet ezeknek a követelményeknek nem tesz maradéktalanul eleget, az az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az Észak-alföldi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (2) és (3) bekezdései alapján biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg a panaszos által sérelmezett eljárást, valamint az alkalmazott önkormányzati rendeletet.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának jegyzőjénél, hogy a jövőben gondoskodjon arról, hogy a támogatás elutasítása esetén a kérelmezők részére minden esetben biztosítsák a jogorvoslat lehetőségét.

Budapest, 2007. november 30.
Dr. Szabó Máté sk.