Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3088/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin

Az eljárás megindulása

A gazdasági versenyhivatal piaci jelzés alapján értesült a temetkezési szolgáltatások körében egyre gyakoribbá váló előszerződések megkötésének gyakorlatáról, illetve a temetkezési szolgáltatások előre történő megrendelésére és utólag, jellemzően a megrendelő halála utáni teljesítésre irányuló szolgáltatói kezdeményezésekről. 
Az értesítés alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonsághoz való jog, valamint az emberi méltósághoz való jogból eredeztetett kegyeleti jogok sérelmének gyanúja.
Hivatkozással az Obtv. 18. § (3) bekezdésére, a beadványban foglalt panasszal összefüggésben rövid úton tájékoztatást kértem a tárgykör (a temetkezési szolgáltatás) szabályozásáért felelős önkormányzati és területfejlesztési minisztertől. Tudomást szereztem arról is, hogy az ügyben a Pénzügyminisztérium is állásfoglalást bocsátott ki. A jelentésemben foglalt megállapításokat a rendelkezésemre bocsátott iratokban foglaltakra alapoztam.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

Az ügy jogszabályi háttere
1996. évi LVII. törvény tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról 
1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és temetkezésről 
1996. évi CXII. törvény a pénzügyi vállalkozásokról 
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
2005/29/EK irányelve az Európai Parlament és Tanács irányelve a tisztességtelen piaci gyakorlatokról 

A megállapított tényállás
Egyes Nógrád megyei temetkezési vállalkozók megbízásából eljáró jogi képviselő fordult a Gazdasági Versenyhivatalhoz (a továbbiakban: GVH) állásfoglalást kérve egy szintén nógrádi illetőségű másik temetkezési szolgáltató tevékenységével kapcsolatban. Tudomásuk szerint a panaszolt szolgáltató megállapodásokat köt ügyfeleivel temetések előre történő megrendelésére. A GVH rendelkezésére bocsátottak egy megállapodást, amelynek tanúsága szerint az ügyfél előre megrendelte saját temetését a szolgáltatótól, és azt a szerződés megkötésével egy időben ki is fizette. A szerződésben az eltemetés módjára, az eltemetés helyére és a szertartás jellegére történt csak utalás. A megrendelt szolgáltatásért járó ellenszolgáltatásról azonnal számlát állítottak ki a megrendelő részére, amelyen részletesen szerepeltek a temetés során igénybe veendő kellékek és egyéb szolgáltatások (pl.: műanyag zsák, urna, okmánybélyeg, áldozati láng, stb.) a részletes számlán túl azonos összegről bevételi pénztárbizonylatot is kiállítottak és átadtak az ügyfélnek. 
A panaszosok és jogi képviselőjük érvelése szerint a panaszolt szolgáltató tevékenysége tiltott betétgyűjtésnek, továbbá versenyhelyzettel való visszaélésnek minősül. A beadvány alapján a GVH eljárt, azonban a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tptv.) alapján verseny-felügyeleti eljárást nem indított. A beadványt a Tptv. 43/I. §-ának (1) bekezdése alapján panaszként kezelte a beadványt és kivizsgálta.
E vizsgálat eredményeként – többek között – továbbította a beadványt az Országgyűlési Biztos Hivatalához, illetve az akkori Belügyminisztérium részére is. 

A vizsgálat megállapításai
Gazdasági Versenyhivatal
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítom, hogy a GVH a beadvány kivizsgálásakor a reá vonatkozó törvényt helyesen értelmezve járt el, továbbá, hogy a panasz kivizsgálásának eredményeit tartalmazó, az ügyfél részére megküldött tájékoztatás pontos, részletes és helyénvaló. Az abban felvetettekre jelentésem további részében többször hivatkozok. 

Belügyminisztérium – Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium
A (korábbi) BM álláspontja szerint a valóságos az igény (főleg az egyedül élő, idős megrendelők részéről) a temetkezési előszerződések megkötésére, és az erre vonatkozó szabályokat kegyeleti szempontból megfelelőnek minősítette.
A jelenleg hatályos temetkezési törvény, a temetőkről és temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) megadja a lehetőséget arra, hogy mindenki még életében intézkedjen a temetéséről. A Ttv. 1. § (2) bekezdése szerint a végső nyughely megválasztásában és a temetés lebonyolításában az abban közreműködők az elhunyt életében tett rendelkezésére tekintettel kötelesek együttműködni. A Ttv. 19. § (2) bekezdése értelmében a temetés módjára és helyére nézve az elhunyt életében tett rendelkezése az irányadó, amennyiben ez nem ró az eltemettetőre aránytalanul nagy terhet. A temetésre kötelezettek sorrendjét szintén meghatározza a Ttv. (20. §), és e sorrendben első helyen szerepel az, aki a temetést szerződésben vállalta. 
Elfogadta azonban a BM is a GVH érvelését, és ígéretet tett arra, hogy a temetkezési jogszabályok e területre vonatkozó rendelkezéseit revízió alá vonja abból a nézőpontból vizsgálva, hogy a hivatkozott előszerződések miatt szükséges-e az idős, egyedülálló, és jellemzően jogi jártassággal nem bíró állampolgárok védelme érdekében azok módosítása.

Pénzügyminisztérium
A GVH felkérte a PM-et is a vitatott szolgáltatás megrendelésére irányuló szerződési gyakorlat pénzügyi szempontú véleményezésére. Ezzel kapcsolatban a PM többek között kifejtette, hogy a tiltott betétgyűjtésként történő minősítéssel kapcsolatban a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Hpt.), illetve a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései adnak eligazítást. A Hpt. 2. számú mellékeltében foglalt értelmező rendelkezés szerint nem minősül betétgyűjtésnek az olyan jegy, kártya vagy egyéb tanúsítvány kibocsátása, amely kizárólag a kibocsátó árujának, szolgáltatásának vásárlása, illetve igénybevétele során fizetőeszközként használható. Nem minősül visszafizetendő pénzeszköz nyilvánosságtól történő gyűjtésének a külön jogszabályban meghatározott feltételekkel és korlátokkal történő, hitelviszonyt megtestesítő értékpapír kibocsátás. A PM álláspontja szerint a panaszosok és jogi képviselőjük szerint ismertetett, és a csatolt dokumentumokból kitűnő konstrukció nem minősül sem betétgyűjtésnek, sem pedig egyéb pénzügyi szolgáltatásnak. Továbbá, mivel a szerződés alapján nem pénzösszeg visszafizetésére, hanem egy teljes körű szolgáltatás nyújtására kerül sor, ezért a Hpt. rendelkezései nem vonatkoznak rá.

A vizsgálat egyéb megállapításai
Alapos vizsgálat indokolt annak tekintetében, hogy a Ttv-ben meghatározott temetkezési szolgáltatási tevékenység jelen vizsgálat során érintett szegmense együtt jár-e olyan kockázattal, amely miatt a szabályozásba többletgarancia beépítése lehet szükséges. Ennek megítéléséhez egyrészt a temetkezési szolgáltatás közszolgáltatás jellegéből, illetve az előszerződés megkötésében résztvevő felek jogiszonyának vizsgálatából kell kiindulni. 
A jogviszony alanyai közül a szolgáltatónak viszonylagos monopóliuma van, hiszen temetkezési szolgáltatást nem végezhet bárki, csupán a jogszabály által meghatározott feltételekkel bíró, illetve meghatározott szakképzésben részesült személy, vagy ilyen személy részvételével működő gazdasági társaság. A temetkezési szolgáltatás közszolgáltatás, olyan szolgáltatás, amelyet az államnak kötelessége működtetni, illetve a működtetést arra alkalmas személynek vagy társulásnak átengedni. Az állam a temetkezési szolgáltatás tárgyi és személyi követelményeinek meghatározásánál, a temetkezési szolgáltatók szakképzésének előírásánál beavatkozik közvetett módon a jogviszonyba. Mindezt egyrészt azért, mert célja és kötelezettsége a szolgáltatásnak nemcsak az elvégzése, illetve működtetése, hanem a szolgáltatás színvonalának őrzése, illetve fejlesztése is; másrészt pedig azért, mert ezen a területen nem elégséges a feladat szolgáltatás-jellegű ellátása, hanem a kegyeleti érzés, és az emberi méltóság megkövetelik, hogy a szolgáltatásnak illő, emelkedett legyen. Az üzleti elemnek másodlagosnak kell lennie, elvárt, hogy a haszonszerzési célzat ne türemkedjék ki a jogviszonyból, továbbá a visszaélés lehetőségének még a látszatát is kerülni kell. Mindezt a szolgáltatást igénybe vevők jogainak és érdekeinek védelme, továbbá kegyeleti érzéseik tiszteletben tartása is indokolja. A vizsgált szerződéseknél a jogalanyok egy – koruk, illetve ennek következtében élethelyzetük alapján különleges helyzetben lévőnek mondható – csoportjának fokozott jogi védelme indokolt már az előszerződés megkötésekor, majd kiterjesztendő a szerződéskötő érdekében a teljesítési időszakra is.
Egyetértek a GVH álláspontjával abban, hogy feltételezhetően az ilyen típusú „szolgáltatás megrendelői jellemzően egyedülálló, idős korú személyek, akik helyzetük vagy koruk miatt különösen kiszolgáltatottak, sok esetben hiszékenyek, míg jogi jártasságuk hiányos, emiatt az esetleges agresszív meggyőzések, a rosszhiszemű szerződéskötés és szerződésszegés elleni többletvédelmüket indokolt lehet jogalkotási úton is megteremteni. Természetesen ebben a helyzetben sem kizárt a jóhiszemű szerződéskötés és teljesítés, azonban vizsgálandó, hogy a körülmények sajátosságai miatt szükséges-e ex ante jellegű garanciatöbblet.”
Az igenlő válasz mellett érv az Európai Parlament és Tanács, a tisztességtelen piaci gyakorlatokról szóló 2005/29/EK irányelve, amely kifejezett rendelkezéseket tartalmaz az agresszív kereskedelmi gyakorlatokra nézve, valamint külön védelemről rendelkezik a szellemi vagy fizikai fogyatékosságuk, koruk vagy hiszékenységük miatt különösen kiszolgáltatott, egyértelműen azonosítható fogyasztói csoportok tekintetében.
Az Európai Parlament és a Tanács 2005/29/EK irányleve (2005. május 11.) a belső piacon az üzleti vállalkozások fogyasztókkal szemben folytatott tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatairól, valamint a 84/450/EGK tanácsi irányelv, a 97/7/EK és a 2002/65/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvek, valamint a 2006/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról. (Összefoglaló néven: Irányelv a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokról)
A másik oldalról tekintve a felek jogainak és kötelezettségeinek védelmét, elképzelhető olyan eset is, hogy valaki sokkal korábban, esetleg fiatalon kíván hasonló tartalmú előszerződést kötni. A szerződési szabadság elvéből következően a temetkezési szolgáltató – amennyiben időskorú szerződő felekkel ilyen tartalmú szerződéseket köt – elvileg nem tagadhatja meg a fiatalabb szerződni kívánó féllel való szerződéskötést sem. Erre az esetre nézve azonban a szolgáltatás-ellenszolgáltatás aránya az idő előrehaladásával (és az infláció mértékének változásával is) egyéb garanciális szabály beépítése híján eltolódhat (az évekkel korábban kifizetett összeg már nem fedezi a temetés költségeit), továbbá a kötelezettséget vállaló fél, a szolgáltató teljesítési képességében is beállhat olyan változás (pl. a szolgáltató megszűnik), amely a teljesítés ellehetetlenüléséhez vezet.
Gyakorlatilag a hivatkozott előszerződés nem más, mint egy jövőbeni, bizonytalan időpontban nyújtandó szolgáltatás teljesítésének előre történő megrendelése (a jogviszony tárgya). A mai magyar jogban számos olyan szerződést ismerünk, amelyek során a megrendelés és a fizetés a gyakorlatban előre történnek, azonban a szerződésben vállaltak teljesítésére később kerül sor (Ptk. 415. §). Az ilyen típusú szerződések esetében amennyiben nincsen speciális szabály, akkor csak a polgári jog általános szabályai szerint lehetséges a szerződésszerű teljesítést kikényszeríteni, ez azonban a vizsgálattal érintett szerződés esetében nehézkes, mindenképpen harmadik fél bevonását, de legalábbis tudomását igényli. Azoknál a szerződéseknél is, ahol maga a szerződéskötő tudja ellenőrizni a szolgáltatás minőségét is, a szolgáltatást igénybe vevő kiszolgáltatott helyzetének ellensúlyozására a jogalkotó garanciákat épít be a szabályrendszerbe (az utazási szerződés példájánál maradva ez lehet felelősségbiztosítás-kötési kötelezettség, nyilvántartásba-vételi kötelezettség, esetleg letét).
A temetkezési szolgáltatásra kötött előszerződés esetében a teljesítésre a szolgáltatást igénybe vevő szerződő fél halála után kerül sor, így a teljesítés ellenőrzése egyáltalán nem megoldott. Alapesetben a szerződés létrejöttéről sincs tudomása a szerződő feleken kívül másnak, hacsak a szerződést kötő fél erről nem értesít valakit, vagy meg nem bíz egy harmadik személyt (például végrendeletében örökösét, vagy egyéb megbízottat - „végrendeleti vagy szerződési végrehajtót”) a teljesítés ellenőrzésére, illetve azt követően a hibás teljesítésből eredő követelések érvényesítésére. Kétségkívül az egyéni felelősség és gondoskodás erősítését jelentené egy ilyesfajta szabályozás, mégis, nézetem szerint e közszolgáltatás megköveteli azt a többletgaranciát, hogy a jogviszonyba bevont, ellenőrzésre feljogosított harmadik „fél” valamely közhatalmi szerv, illetve az erre hatáskörrel felruházandó hatóság, esetleg a hagyatéki eljárást lebonyolító közjegyző legyen (bár a hagyatéki eljárás lefolytatása a gyakorlatban legtöbbször jóval a temetés után zajlik.)
A szolgáltató az ilyen típusú előszerződések megkötésekor pénzt vesz át, ezért több oldalú védelem is szükségesnek mutatkozik. Egyrészt, azért, hogy biztosan teljesítőképes legyen a szolgáltató a szolgáltatás nyújtásakor, úgy vélem, indokolt lehet az így felvett összeget elkülönítetten kezelni, akár teljes egészében letétbe helyezni, és csak a szolgáltatás esedékességekor, a teljesítési helyzet megnyílásakor lehetne részben, a maradéktalan teljesítést követően pedig teljesen kiadni. Ez már csak azért is indokolt, hogy a szolgáltatással kapcsolatos költségek a szolgáltatónál is a teljesítéskor, nem pedig a szerződéskötést követően azonnal jelentkeznek. Attól függően pedig, hogy mennyi idő telik el a szerződéskötés és a teljesítés között, szükségesnek mutatkozik a szerződés „karbantartása”, illetve a későbbi jogviták elkerülése érdekében meghatározott kötelező elemek beépítése még akkor is, ha a polgári jog szerződéses szabadsággal kapcsolatos alapelvét ez megtörné.
Megoldandó feladat továbbá, hogy az ilyen típusú szerződésekről szerezzen tudomást még egy fél, utolsó sorban álláspontom szerint az illetékes önkormányzat, hiszen a Ttv. szerint amennyiben más, az eltemetésre köteles személy nincs, az önkormányzat köteles gondoskodni az elhunyt köztemetéséről.
A korábban már hivatkozott irányelv harmonizációs kötelezettséget ró a magyar jogrendre, méghozzá olyan módon, hogy a jelen vizsgálat tárgyává tett szerződés alanyi körének jogi helyzetét kifejezetten érinti, különös jogvédelmüket igényli. Mivel a szabályozás alakítása jelenleg is folyamatban van, az állam nem marasztalható el a többletgarancia hiánya miatt. A jelenlegi helyzet tehát nem feltétlenül szolgáltat alapot alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság megállapítására, azonban az ilyen fajta szerződési gyakorlat széles körben való elterjedése, illetve maga az az állapot, hogy a teljesítés ellenőrzésének elmaradása – a hatályos jogszabályok szerint – a legtöbb esetben elméletileg valószínűsíthető, felveti az emberi méltósághoz való jog sérelmének, a garanciarendszer kiépítésének elmulasztása vagy késleltetése pedig a jogbiztonság sérülésének lehetőségét.
Az irányelv a fogyasztók különleges csoportjainak gazdasági érdekeit sértő tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra nézve kívánja a tagállamok jogrendszerét közelíteni egymáshoz, és kiemelten kezeli a bizonyos tulajdonságok, a kor, fizikai vagy szellemi fogyatékosság vagy hiszékenység miatt valamely kereskedelmi gyakorlattal szemben különösen kiszolgáltatottá tett fogyasztókat. (Preambulum (19) bekezdés). Az ilyen esetekre nézve úgy fogalmaz, hogy e csoportokat helyénvaló védelemben részesíteni.

Kezdeményezés
Az országgyűlési biztosnak természetesen feladata az is, hogy – megelőzési célzattal – az alkotmányos visszásságnak már a veszélyére is reagáljon. Szolgáljon tehát ez a jelentés jelzésként arra, hogy – bár alkotmányos alapjoggal összefüggő visszásság még nincs – szabályozási igény merült fel, és így feladat hárult a jogalkotóra.
Mindezek alapján felhívom az igazságügyi miniszter és az önkormányzati és területfejlesztési miniszter figyelmét, hogy a jogalkotási program végrehajtásakor, illetve a tárgykört érintő szabályok változtatásakor legyenek különös figyelemmel a vizsgálati jelentésben feltártakra. Kérem továbbá, hogy az érintett szakmai szervek (például a Magyar Temetkezési Szolgáltatók Országos Szövetsége, Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége, Megyei Közigazgatási hivatalok) bevonásával és álláspontjának figyelembe vételével fontolják meg jogszabály-módosítás (kiegészítés) szükségességét. Felkérem az önkormányzati és területfejlesztési minisztert, hogy az egyeztetési munkát kezdeményezze, koordinálja, és annak eredményéről tájékoztasson. 

Budapest, 2006. november 6.

Lenkovics Barnabás sk.