Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3079/2006. sz. ügyben

Előadók:            dr. Izafé Éva
Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva 
A vizsgálat megindulása

A megyei munkalátogatások közül a Vas megyei munkalátogatás jelentőségét külön is kiemelte az a tény, hogy ezzel valamennyi megyeszékhelyen teljes körűen megvalósult a különböző közigazgatási, közszolgáltatói szervezetekkel való találkozás és a helyi tapasztalatszerzés. A helyszíni vizsgálatokkal egybekötött szakmai konzultációk módot adtak arra, hogy a lakossági ellátáshoz kapcsolódó egyes szolgáltatásokról, így az okmányirodai közigazgatási szolgáltatásról, az egészségügyi betegellátásról, az egészségbiztosítási és nyugdíjbiztosítási ügyfélszolgálati rendszerről, a szociális intézeti háttérről a megyei földügyi szakigazgatási tevékenységről, valamint az ÉGÁZ Rt. ügyfélfogadási gyakorlatáról munkatársaim ismereteket szerezhessenek. A tájékozódás mellett fontosnak tartották a működést hátrányosan befolyásoló problémák megbeszélését is, különös tekintettel arra, hogy közeli-távlati tervekkel szinte minden ágazatban rendelkeznek a szolgáltatás javítására. 
A korábbi években történ helyszíni vizsgálatokhoz hasonlóan, a cél az volt, hogy a gyakorlat megismerésén keresztül Vas megyében is feltérképezhessem az alkotmányos jogok érvényesülésének helyzetét, és amennyiben ez indokolt, intézkedésemmel elősegítsem a fennálló alkotmányos visszásság orvoslását. 
Az ellenőrzési program szerint munkatársaim 2006. május 10-én látogatták meg Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata körzetközponti okmányirodáját. 
A vizsgálatra előzetes bejelentés alapján került sor, mivel a tapasztalatok azt mutatták, hogy az igen szerteágazó ügymenetet megismerni nem lehet a helyi munkatársainak a vizsgálatra való felkészülése nélkül. Ez lehetővé teszi azt, hogy a működés tényszámairól, a helyi sajátosságokról, az ügyiratforgalomról stb. egy összegző felkészítő, előzetes tájékoztatás készüljön a vizsgálati főbb szempontokra tekintettel. A személyes találkozások alkalmával így lehetőség nyílik kötetlen formában a helyszínen a munkavégzést közvetlenül megtekinteni, és kérdéseket feltenni.

A helyszíni vizsgálat tapasztalatai
Az okmányiroda kialakítása, felszereltsége, a munkavégzés személyi feltételei
A szombathelyi okmányiroda az ügyfelek kiszolgálása szempontjából igen kedvező adottságokkal rendelkezik. Elhelyezése egy helyszínen megoldott, a volt banképületnek ugyancsak ügyfélfogadásra kialakított pultrendszere és munkahelyei változatlanul alkalmasak az ügyfelek kiszolgálására. A helyiség klimatizálására, a nyílászárók, valamint a padozat cseréjére azonban jelentős pénzügyi forrást kellett biztosítania az önkormányzatnak.
Az épület akadálymentesített, és a személyi okmányok elkészítéséhez szükséges 3 db fotóhelység közül egy szintén akadálymentesített. A szombathelyi okmányirodán gondoskodtak az országban elsőnek arról, hogy a kerekesszékben közlekedőkről a fényképfelvétel elkészítésére akadálymentesen megközelíthető és a beállásra alkalmas fotóhelység álljon rendelkezésre. Az általuk terveztetett műszaki megoldást alkalmazzák azóta is az ország több okmányirodájában.
A technikai feltételek, a számítógépes ellátottság mára már több kívánnivalót hagy maga után. A feladatok ellátására a számítógépes gépparkot teljes egészében a Belügyminisztérium biztosította. A népességnyilvántartás adatbázisának kezelésére és egyéb – a polgármesteri hivatalhoz kötődő – feladatok ellátására további 3 db számítógépet a helyi önkormányzat biztosított az okmányirodának. A gépek erősen elhasználódtak, a tapasztalat szerint a technikai ellátottság kifogásolható helyzetéből adódóan nő a feszültség az ügyfelek várakoztatása miatt. 
További gondot jelentett az országgyűlési képviselői választásokhoz szükséges - a választási irodai feladatok ellátása részeként - a teljes számítástechnikai háttér működtetése is. Erre azért szeretnénk felhívni a figyelmet, mert - a feltételek változatlansága esetén - az önkormányzati képviselői választások komoly erőpróba elé állítják az iroda munkatársait.
Különös nyomatékkal hívjuk fel ezért a figyelmet az említett technikai feltételek hiányosságaira (kevés munkaállomás, elhasznált helységek, gyakori programváltoztatások, rendszerleállás stb.), amely már az alapfeladatok ellátásában is nemegyszer zavart okozott. 
A személyi feltételek számbavétele előtt indokoltnak tartom, hogy a munkatársaim részére készített összegző szakmai anyagból változatlanul idézzem a következő statisztikai adatokat:
„Sajnos a közszférában kötelezően előírt racionalizálás az okmányirodát is érintette, amit a létszámok évenkénti adatainak alakulása is mutat.
				2003.		2004.		2005.		2006. 
közlekedésigazgatás		17 fő		17 fő		16 fő		17 fő
személyi okmány		15 fő		14 fő		15 fő		12 fő 
Mindösszesen: 		32 fő		31 fő		31 fő		29 fő
Ha a fenti adatokat összehasonlítjuk az ügyek számának (havi 14.159 db) alakulásával, megállapíthatjuk, nehezen elviselhető az ügyintézők leterheltsége. 
Ha az elmúlt 3 év, illetve a tárgyév március hónapjainak ügyszámait hasonlítjuk össze, a következő képet kapjuk:
Ügyszámok			2003.		2004.		2005.		2006.
				március	március	március	március
gépjármű igazgatás		6780		7452		6782		6712
személyi okmány		4666		6990		5256		5112
iktatott ügyiratok		1434		2201		2298		2335
Összes ügyszám átlagban 1 hóra vetítve: 14.159 db. Egy ügyintézőre eső fajlagos ügyszám: 488 db/hónap. Ügyintézőink évente majdnem 5900 db ügyet intéznek átlagosan.”
Látogatásunk időpontjában az okmányirodai „hagyományos” ügyek mellett jelentős többletmunkát igényelt – február 1-jétől december 31-ig – az APEH részére általuk végzett regisztrációs eljárás. Az ügyfélkapu megnyitásáért regisztrációként 450,- Ft térítést kap az okmányiroda, illetőleg az önkormányzat költségvetése. Ez a térítés azonban nem teszi lehetővé a feladatra önálló státusz tervezését.
Az ügyfelek tájékoztatási lehetőségei, az ügyfélfogadási idők megállapítása, az időpontra való bejelentkezés (ennek indokai)
Az ügyfelek tájékoztatása több módon történik, így közvetlenül az okmányirodán (személyes konzultáció és a tájékoztató nyomtatványok igénybevételével) és az Interneten keresztül (az XR rendszer és az önkormányzat portálja, www.szombathely.hu segítségével). A Vas népe napilap a Szavária Fórum hetilap, a helyi televízió és rádióállomások rendszeresen segítséget nyújtanak a közérdekű információk közlésével. 
Az ügyfélfogadási idők megállapításánál tekintetbe kellett venni elsősorban azt, hogy az okmányiroda 40 település mintegy 119 ezer főnyi lakosának intézi a személyi okmányok kiadásával kapcsolatos ügyeit. Az országos illetékességi joggal való rendelkezés miatt továbbá, egyes ügytípusokban az átlagostól eltérő ügyfélfogadási időben kell kiszolgálnia az ügyfeleket az okmányirodának.
A fentiek miatt heti 30 órában állapította meg a képviselő-testület az ügyfélfogadási időt, ez a legmagasabb óraszámot jelenti az okmányirodákon bevezetett ügyfélfogadási rendben.
Az egyes ügytípusokra fordított ügyfélfogadási időt tekintve – alapul véve a vizsgálatot segítő tájékoztatóanyag számításait – a legmunkaigényesebbek a közlekedésigazgatási ügyek, míg a személyi okmányokkal kapcsolatos ügyintézés kevesebb időráfordítást igényel. A közlekedésigazgatási ügyek számát jelentősen megnöveli a városban működő 22 márkakereskedés, az általuk forgalmazott új autók forgalomba helyezése eléri a napi 30-40 ügyszámot, de előfordult az is, hogy 70 új gépkocsi forgalomba helyezését intézték a kereskedők egy-egy többnapos ünnep után.
Az ügyfélfogadás körülményeiben jelentős változtatást hoz majd – éppen a vizsgálati jelentés összeállításának az idejével egybeesően bevezetett – az időpontra történő bejelentkezés általánossá tétele. Ezzel az Interneten való időpontfoglalás kiegészül az előjegyzésnek ezzel az új rendszerével, amelytől a munkakezdéskor való sorban állások megszűnését is remélik az okmányiroda vezetői.

Az ügyfélfogadást befolyásoló egyéb tényezők
A lakossági igények azt indokolták volna, hogy az okmányirodán házipénztár üzemeljen az illetékek befizetésének fogadására. Ez a helyben való fizetés az ügyfélbarát ügyintézés egyik módját jelentené, amely azonban az önkormányzat anyagi lehetőségei hiányában nem valósult meg. A postai befizetések feltételeinek a megteremtését a Magyar Posta csak akkor vállalta volna, ha az önkormányzat megfizeti a postai dolgozó alkalmazását, erre azonban nem volt anyagi erőforrás. 
Az előzőekben már érintett közlekedésigazgatási ügykörben okoz jelentős problémát a háttér-adminisztrációs munkák elvégzése. A helyi számítások szerint elméletileg napi 1 órában vagy a pénteki napon lenne lehetőség ezek elvégzésére. A megnövekedett ügyfélforgalom miatt azonban csak a „tűzoltó-módszer” marad az egyes eljárási cselekmények elvégzésére. A helyzetet tovább rontják a folyamatosan bekövetkező át-rendszámozási közlekedési intézkedések (jelenleg a sárga rendszámok megszüntetése, illetőleg lecserélése idézett elő jelentős többletfeladatot).
Mindezeknek belátható következményeként van jelen az okmányirodai munkavégzésben a túlmunka, amelyet 2003. óta csak a legkritikusabb helyzetekben engedélyezi az okmányirodai vezető. Ennek kompenzálása szabadidő megváltással történik, ami viszont hátráltatja a felszaporodott egyéb feladatok elvégzését. E körülmények együttesen odavezettek, hogy a munkatársak számára nem tudják biztosítani a számítógép előtti munkavégzés során a jogszabályban előírt pihenőidőt, továbbá a 6 órás számítógép előtt munkavégzést sem. A vizsgálat időpontjában 6 fő volt hosszabb idő óta táppénzes betegállományban.
A jogalkalmazói munkát nehezíti – és ez döntően a közlekedésigazgatási feladatok ellátásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet esetében van így – a sorozatos, nyomon követhetetlen jogszabályváltozás, amelyről sok esetben nem is szereznek tudomást az ott dolgozók (a közlönyök még nincsenek birtokukban, illetve szakmai egyeztetésről sem értesültek). A számítógépes programváltozásból vagy átállás miatti rendszerleállásból lehet csak következtetni a vonatkozó jogszabályok újabb módosítására. Ez azért is méltatlan helyzetbe hozza az ott dolgozókat, mivel a munkatársak továbbképzéséről az önkormányzat körültekintően gondoskodik, éppen a szakmai hozzáértés magas színvonalának biztosítására. A szakmai konferenciákon való részvételük rendszeres, továbbá gyakoriak a „házi” megbeszélések is, az egységes jogértelmezés biztosítására.
Az okmányirodák közötti együttműködés keretében a szombathelyi okmányiroda hagyományteremtő szándékkal régiós konferenciát szervezett az elmúlt évben az ügyintézők részére. A tapasztalatszerzés lehetőségét mindenki megelégedéssel üdvözölte, ezért annak megrendezését a jövőben évenként tervezik.

A vizsgálat megállapításai
A megyei munkalátogatások alkalmával a személyes találkozások és munkamegbeszélések mindig is hozzájárultak a közigazgatási és a közszolgáltatói szolgáltatások szélesebb körű megismeréséhez. Az éves ellenőrzési programom maradéktalan végrehajtását a fentieken kívül azért is tekintettem első számú feladatnak az Országgyűlési Biztosok Hivatala munkatársai és a magam számára, mivel az állampolgárok panaszainak elintézése, alkotmányos jogaik védelme - véleményem szerint – elképzelhetetlen az életszerű helyzetek, szituációk ismerete nélkül.
Segítségemre voltak a Vas megyei helyszíni tapasztalatokról való véleményformálásban az előző években lefolytatott ellenőrzéseim alkalmával szerzett információk. Ezek részben összehasonlítási alapul szolgáltak, részben rámutattak olyan azonosságokra, amelyek az egyes megállapításokat továbberősítették.
Mindenekelőtt hangsúlyoznom kell, hogy az okmányiroda munkatársai nagy szakmai hozzáértéssel, türelemmel és az emberi problémák iránti fogékonyságot tanúsítva végzik munkájukat. Eljárásaikban az alkotmányos jogok sérelmére utaló gyakorlatot nem tapasztaltam. Véleményem szerint ugyanakkor az okmányiroda, a jelenleg is időszakos plusz-feladatokkal bővített, és a folyamatosan bővülő feladatait az adott személyi és tárgyi feltételekkel nem tudja hosszabb távon, megbízhatóan, zökkenőmentesen ellátni. Az ügyfelek kiszolgálása így nem problémamentes, amely még elmélyülhet a tervezett új ügyfélhívásra való átállás, illetőleg az önkormányzati képviselői választások miatti feladatátcsoportosítások következtében.
Ehhez kapcsolódik az a jogos igény, hogy az alkalmazott informatikai programok változásairól – az állami feladatok végrehajtásának az önkormányzatokra háruló részleteiről – a belügyminisztériumi szervek időben értesítsék az okmányirodákat. A kormányzati portálhoz való csatlakozás egyszerűsítése ugyancsak megoldásra vár a tapasztalataim összegzésében már jelzett számítástechnikai rendszer lassúsága és a gyakori leállása miatt.
Sajnálatosnak tartom, hogy a feltételek hiányosságaira való utalással együtt – a korábbi jelentéseimben foglaltak szerint – ismételten fel kell vetnem a közlekedésigazgatási jogalkotásban tapasztalt alkotmányos aggályokat. Amint azt az OBH 3674/2005. számú jelentésemben is megállapítottam, a jogszabály gyakori változása a jogállamiság elvétől következő jogbiztonság követelményével összefüggő alkotmányos visszásságot idézhet elő. Álláspontomat az érintett megyében akkor lezárult megyei főügyészségi vizsgálat is alátámasztotta.
Mindezekre tekintettel felhívom az önkormányzati és területfejlesztési miniszter figyelmét a személyi és tárgyi feltételek hiányosságaira, egyúttal kérem, hogy segítse elő az elhasználódott számítástechnikai eszközök cseréjét, és szorgalmazza a jelenlegi munkaállomások bővítését és a rendszerhibák megszüntetését. Kérem, hogy a jelzett jogalkotási anomáliák miatt kísérje figyelemmel a szakmai előkészítés jogi megfelelőségét.
Felkérem Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterét jelentésem áttanulmányozására, és kérem, hogy a munkavégzés feltételeinek javítása érdekében tekintse át a rendelkezésre álló önkormányzati lehetőségeket. 
Felkérem a Vas Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy továbbra is kísérje figyelemmel az okmányirodai eljárások alakulását, és nyújtson szakmai segítséget a szerteágazó jogalkalmazói tevékenységhez.

Budapest, 2006. június 14.

Lenkovics Barnabás sk.