Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró
adatvédelmi biztos 
Jelentése
az OBH 2991/2006. számú ügyben

Előadó: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna
Az eljárás megindulása
A panaszos azt sérelmezte, hogy a gyenesdiási jegyző a szomszédja engedély nélkül épített kerítésére fennmaradási engedélyt adott, valamint, hogy az engedély nélkül létesített kerti építmény bontása nem történt meg. 
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az országgyűlési biztos az ügyben vizsgálatot indított. A vizsgálat megindításával egyidejűleg, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (2) bekezdése alapján tájékoztatást kért a panasszal érintett hatóságtól, valamint felkérte, hogy amennyiben a panasz megalapozott, tegye meg a szükséges intézkedéseket.

Megállapított tényállás
Gyenesdiás jegyzőjének tájékoztatásából megállapítottam, hogy a panaszos ingatlanával szomszédos ingatlan tulajdonosa engedély nélkül létesített kerítést, valamint a két ingatlan határán kerti építmény építésébe kezdett. Az első fokú építésügyi hatóság 2001. márciusában az engedély nélküli építmények elbontását rendelte el, majd kérelemre fennmaradási engedélyt adott azokra. Végül több érdemi és az azokat visszavonó határozatot követően 2001. augusztusában a hatóság a fennmaradási engedély iránti kérelmet elutasította, és kötelezte az építtetőt az eredeti állapot helyreállítására. Ezt követően 2003-ban újból a hatóság elé került az ügy, a kerítésre fennmaradási engedélyt adott a jegyző, a döntése indokolásában azt megállapítva, hogy a kerti kamra építmény elbontásra került. A panaszos fellebbezését saját hatáskörében elbírálva az első fokú hatóság döntése indokolási részét módosította, amely újabb határozat ellen a panaszos ismételten fellebbezéssel élt. Az országgyűlési biztos megkeresését követően a jegyző 2007. áprilisában ismételten kötelezte az építtetőt, hogy az engedély nélkül épített kamra meglévő szerkezetét bontsa el és az eredeti állapotot állítsa helyre 30 napon belül. A jegyző utóbb megküldte a folyó év július 12-én kelt határozatát, amellyel visszavonta az ismételten bontásra kötelező határozatát, és az eljárást megszűntette.

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
A panaszos és a jegyző által megküldött iratokból megállapítottam, hogy a jegyző a hosszú évekig tartó eljárása során több megalapozatlan döntést hozott, amelyeket részben saját hatáskörében kijavított. A jogerős és végrehajtható határozat alapján, a kerti „kamra” építmény részleges elbontását követően a bontási határozat teljesítését azonban a hatóság éveken keresztül nem ellenőrizte. Nem intézkedett a végrehajtásról a panaszos 2003-ban benyújtott, egyébként a szomszédos ingatlanra engedély nélkül épített kerítés fennmaradási engedélye ellen előterjesztett fellebbezésében foglalt bejelentésére sem, amely tartalma szerint végrehajtási kérelemnek minősült. A rendelkezésre álló iratokból megállapítottam, hogy a panaszos 2003-ban kelt, említett fellebbezését az első fokú építésügyi hatóság nem küldte meg elbírálásra, holott az Áe. 65. § (2) bekezdése értelmében a fellebbezést az ügy összes iratával, a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez.
A Legfelsőbb Bíróság Kollégiumvezetőinek az időszerű közigazgatási jogalkalmazási kérdésekben 1996-ban kifejtett álláspontja szerint: ha „az ügyféllel nem közölték a határozatot, de bizonyítható, hogy más módon tudomást szerzett róla, és csak hónapok, évek múlva kéri a közlését, és nyújt be jogorvoslati kérelmet, a bíróság konkrét tényállás ismeretében eljuthat arra a következtetésre, hogy az ügyfél megszegte az Áe. 2. §-ának (6) bekezdésében előírt azon kötelezettségét, amely szerint az eljárás során legjobb tudomása szerint jóhiszeműen köteles közreműködni.” Figyelemmel arra, hogy a panaszos éveken keresztül nem sérelmezte, hogy benyújtott fellebbezésére évekig nem kapott semmilyen döntést, úgy értékeltem, hogy a kerítés fennmaradását már nem sérelmezte, az jogait nem sérti. 
Ugyanakkor meg kell állapítanom, hogy az Áe. 2. §-ában deklarált alapelvet, miszerint a közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust, valamint, hogy előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását, az építésügyi hatóság nem tartotta be. A törvényi előírás és az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. 
Megállapítottam, hogy Gyenediás Önkormányzat Polgármesteri Hivatala elhúzódó eljárásával, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljárás követelményét és a panaszos jogorvoslati jogát egyaránt megsértve, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott.
Fentieken túl szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB. számú határozatában elvi éllel szögezte le: "Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse.
Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem. A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen.
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál.”
Megállapítottam továbbá, hogy az elhúzódó eljárással az építésügyi hatóság visszafordíthatatlan helyzetet idézett elő, hiszen az Étv. 48. § (8) bekezdése szerint a hatóság a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől – ha az nem állapítható meg – az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. 
Felhívom a panaszos figyelmét a Legfelsőbb Bíróság P. törv. I. 20 518/1991. sz. ítéletére, amelyben rámutatott (BH1992. 235.) arra, hogy a „szomszédos ingatlanon – különösen a közös határvonal közelében – történő építkezés esetén az építési engedélynek megfelelő kivitelezés önmagában nem zárja ki a kártérítési felelősséget, de az építési engedélytől való eltérés sem elégséges önmagában a kártérítési felelősség megállapításához [Ptk. 100. §]. (…) A Ptk. 100-§-a szerint a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné. (…) a kialakult bírói gyakorlat szerint önmagában az építési engedélynek megfelelő kivitelezés nem zárja ki a kártérítési felelősséget, és megfordítva is, az építési engedélytől való eltérés nem elégséges a kártérítési felelősség megállapításához. A hivatkozott jogszabály értelmében a tulajdonosnak az építkezés során úgy kell eljárnia, hogy a szomszédos épület állagában kár ne keletkezzék, a szomszédos ingatlan rendeltetésszerű használatát hátrányosan ne befolyásolja, birtoklását szükségtelenül ne zavarja”.
Az ismertetett BH alapján tájékoztatom a panaszost, hogy módjában van megkísérelni – amennyiben indokoltnak tartja – bíróság előtt érvényesíteni esetlegesen felmerülő kárigényét.
A vizsgálat által feltárt, hivatali mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslására azonban ma már közigazgatási úton nincs lehetőség, ezért ajánlást nem teszek. Épp ezért felhívom a panaszos figyelmét arra is, hogy amennyiben a szomszédos ingatlanon álló felépítmény ingatlana használatában, békés birtoklásában zavarja, úgy a Ptk. 192. §-ában foglaltak szerint birtokvédelmi eljárást kezdeményezhet a városi (jelen esetben Keszthely Városi) bíróságnál.

Figyelemfelhívás
A jövőbeni szabályos eljárások érdekében szükségesnek tartom felhívni Gyenesdiás Község Önkormányzata jegyzőjét, hogy intézkedjenek hivatalukban az anyagi- és eljárási jogi szabályok maradéktalan betartásáról, különös tekintettel arra, hogy az államigazgatási hatóságot anyagi felelősség terheli annak a kárnak a vonatkozásában, amely az eljárása során kifejtett tevékenységével vagy mulasztásával okozati összefüggésben áll.

Budapest, 2007. július 27.

Dr. Péterfalvi Attila sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust. (2) A közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
39. § (1) A napokban megállapított határidőbe a közlés, a kézbesítés, a hirdetmény kifüggesztésének és levételének napja, valamint a szakhatóság eljárásának időtartama (21. §) nem számít be. (2) Ha a határidő utolsó napja olyan nap, amelyen a közigazgatási szervnél a munka szünetel, a határidő a legközelebbi munkanapon jár le. (3) A postán küldött beadvány előterjesztési ideje a postára adás napja. (4) A határidőt kétség esetén megtartottnak kell tekinteni.
61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja. (2) A közigazgatási szerv az ügyfél jogorvoslati kérelme esetén a határozatot akkor is módosíthatja vagy visszavonhatja, ha a jogorvoslati kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű fél. (3) A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult. A szakhatóság a hozzájárulását (20. §) az ügyben eljáró közigazgatási szerv határozatának meghozataláig módosíthatja vagy vonhatja vissza. (4) A határozat módosítását vagy visszavonását jogszabály kizárhatja, vagy külön feltételhez kötheti. (5) A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.
65. § (1) A fellebbezést annál a közigazgatási szervnél kell előterjeszteni, amely a megtámadott határozatot hozta. A fellebbezésben új tények és bizonyítékok is felhozhatók. (2) A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti.

1959. évi IV. törvény a polgári törvénykönyvről (Ptk.)
98. § A tulajdonost megilleti a birtoklás joga és a birtokvédelem.
100. § A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
103. § (1) Ha a földeket kerítés (sövény) vagy mezsgye választja el egymástól, ennek használatára a szomszédok közösen jogosultak. (2) A fenntartással járó költségek a szomszédokat olyan arányban terhelik, amilyen arányban őket a jogszabály a kerítés létesítésére kötelezi. Ha jogszabály erről nem rendelkezik, a költségek őket a határolt földhosszúság arányában terhelik.
115. § (1) A tulajdonjogi igények nem évülnek el. (2) A tulajdonos a birtokvédelem szabályai szerint önhatalommal is kizárhat vagy elháríthat minden olyan jogellenes beavatkozást vagy behatást, amely tulajdonjogának gyakorlását akadályozza, korlátozza vagy lehetetlenné teszi. (3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását.
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg. (2) A birtokost a birtokvédelem mindenkivel szemben megilleti, annak a kivételével, akitől a birtokot tilos önhatalommal szerezte meg.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.  (3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.

1960. évi 11. tv a polgári törvénykönyv végrehajtásáról (Ptké.) 
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes. (2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
27. § (1) A hasznok, károk és költségek kérdésében hozott határozat végrehajtása a birtokvitában eljáró jegyző székhelye szerint illetékes helyi bíróság (városi, fővárosi kerületi bíróság, a továbbiakban: helyi bíróság) hatáskörébe tartozik.
 28. § (1) A jegyző határozatát meghozatala után haladéktalanul írásban közölni kell. (2) A határozatot sérelmesnek tartó fél az ellenérdekű fél ellen a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül indíthat keresetet. A határidő elmulasztása esetén igazolásnak van helye; az igazolás felől a bíróság dönt. (3) A keresetlevelet akár a jegyzőnél, akár e szerv székhelye szerint illetékes helyi bíróságnál be lehet nyújtani. A jegyző a keresetlevelet az ügyre vonatkozó iratokkal együtt három napon belül köteles a helyi bírósághoz áttenni.
(4) Ha a keresetlevelet a helyi bíróságnál nyújtották be, a helyi bíróság az államigazgatási iratok beszerzése iránt intézkedik.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
18. § (1) Építési munkát végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad.
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. (3) Az építésügyi hatóság az építtetőt - kérelem hiányában - a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására felhívhatja, vagy az eljárást hivatalból az építtető költségére lefolytathatja. (8) Az építésügyi hatóság az (1)-(7) bekezdés alapján a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. A (6) bekezdésben foglaltak és az új eljárás lefolytatása esetén az egyéves időtartam kezdetét a meghatározott idő elteltétől, valamint az engedély visszavonásától, az átalakítási kötelezettségre előírt teljesítési határidő lejártától, illetőleg az új eljárás lefolytatását elrendelő jogerős határozat keltétől kell számítani. (9) Kérelemre a fennmaradási engedély kiadása nem tagadható meg a (8) bekezdésben meghatározott intézkedési idő letelte miatt. Ebben az esetben átalakítási kötelezettséget előírni és építésügyi bírságot megállapítani nem lehet.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (KTM rendelet)
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti. (2) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna, továbbá, ha az építkezésnek volt felelős műszaki vezetője - annak hiányában építésügyi műszaki szakértő - szakvéleményét arról, hogy az építményt a vonatkozó szakmai, minőségi előírások megtartásával, szakszerűen építették meg és az a rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas