Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2751/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Kováts Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a solymári önkormányzat – többszöri ígérete ellenére – évek óta nem hajlandó megfelelő, szilárd burkolatú utat építeni és a közvilágítást biztosítani az utcájukban. 
Az ügyben a tulajdonhoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. valamint 17. §-ai alapján vizsgálatot indítottam, és - hivatkozással az Obtv. 18. § (2) bekezdésére - tájékoztatást kértem az érintett önkormányzat polgármesterétől.

Megállapított tényállás
A beadványhoz csatolt iratok, valamint a polgármester tájékoztatása alapján a következő tényállást állapítottam meg az ügyben. 
A panaszosok 2001-ben vásároltak telket Solymáron, építkezni 2002-ben kezdtek. Akkor azt a tájékoztatást kapták az önkormányzattól, hogy az utca rövid időn belül rendezésre kerül. Az önkormányzat 2002 végén valóban munkálatokat kezdett, erre azonban nem kértek előzetes engedélyt. A Pest Megyei Közlekedési Felügyelet megállapította az engedély nélküli útépítés tényét, és 2003. május 5-én határozattal kötelezte az önkormányzatot fennmaradási (és továbbépítési) engedély iránti kérelem benyújtására. Az ügyben több ízben került sor végrehajtási bírság kiszabására. Az eljárást végül 2005. augusztusában felfüggesztették, mert megállapítható volt, hogy az utca, a környezetében lévő földrészletek nyilvántartási adatai és a természetben kialakult használat között eltérés van. Az utca jelenlegi helyen történő kialakítása tehát idegen területet érintett volna. Az útépítési engedélyezési eljárás végül megindult, de a közelmúltban eredménytelenül le is zárult: rövid úton történt megkeresésünkre a közlekedési felügyelet közölte, hogy az eljárást 2007. január 27-én megszüntették, mert az önkormányzat nem tett eleget a hiánypótlási felhívásnak. 
A polgármester arról tájékoztatott, hogy bár a Bánya utca burkolása része volt az előző önkormányzati ciklusban megkezdett útépítési beruházásoknak, azt azonban nem lehetett megvalósítani a tulajdonviszonyok rendezetlensége miatt (kiderült, hogy az utca jelenleg „több méterrel a jogi határtól eltérő helyen van”). Mindamellett az út állapotának a javítására lépéseket tettek. A közvilágítás megvalósítása költségvetési és műszaki kérdés is egyben. 

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Kapcsolódó jogszabályok
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
28. § (1) A helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítani. E kötelezettség teljesítése, ha jogszabály vagy megállapodás arra mást nem kötelez, a települési – a fővárosban megosztott feladatkörüknek megfelelően a fővárosi, illetve a fővárosi kerületi – önkormányzat feladata. (2) Ha a kiszolgáló utat, illetőleg közművet a települési önkormányzat megvalósította, annak költségét részben, de legfeljebb a költségek 90%-áig az érintett ingatlanok tulajdonosaira átháríthatja. A hozzájárulás mértékét és a megfizetés módját a települési önkormányzat rendelettel szabályozza. Az útépítési és közművesítési hozzájárulás nem róható ki, ha az út- és közműépítéshez szükséges terület kialakítása érdekében korábban lejegyzett telekrészért járó kártalanítás összegének megállapítása során az út és a közmű megépítéséből eredő értéknövekedést figyelembe vették.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése. (2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. (4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről
31. § (1) A közút használatában érdekelt természetes és jogi személyek, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok, valamint a helyi önkormányzat az alapvetően helyi lakossági érdeket szolgáló közút építésére (földút szilárd burkolattal való ellátására) együttműködhetnek. Az együttműködés (a továbbiakban: útépítési együttműködés) formáját a résztvevők maguk határozzák meg. (2) A helyi önkormányzat – ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz – az abban részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságot a résztvevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig – a rendeletében meghatározott módon – útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti.
33. § (1) c) A közút kezelői: a helyi közutak tekintetében a helyi önkormányzat; 
34. § (1) A közút kezelője köteles gondoskodni arról, hogy a közút a biztonságos közlekedésre alkalmas, közvetlen környezete esztétikus és kulturált legyen.

11/1985. (XI. 30.) IpM rendelet a közvilágításról
2. § (2) Lakott területen levő országos-, vagy helyi közút (a továbbiakban együtt: közút) létesítésével, korszerűsítésével egyidejűleg szabványos szintű közvilágítást is létesíteni kell, illetőleg a közvilágítást is korszerűsíteni kell a közút korszerűsítés utáni kiépítettségének megfelelő szintre.

A vizsgálat megállapításai
Az Alkotmány 44/A. § biztosítja az önkormányzatok önállóságát: a helyi képviselőtestület „önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül”. Az önkormányzatok feladatait a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. §-a határozza meg. Az Ötv. 8. § (2) bekezdése szerint a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, hogy mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Az országgyűlési biztosok gyakorlata is ehhez igazodik: számos esetben kifejtésre került (pl. OBH 1507/2000. sz. jelentés), hogy „a költségvetési források felett nem rendelkező országgyűlési biztos általában nehéz helyzetben van, amikor valamely probléma enyhítésére anyagi ráfordítással is járó kezdeményezést vagy ajánlást kellene tennie, ismerve azt, hogy a pénzforrások elosztóinak számos egyéb, ugyancsak fontos prioritásokat kell kijelölniük. (…) az átépítések, felújítások, korszerűsítések tervezésének, ütemezésének, a szükséges pénzeszközök elkülönítésének vizsgálata kívül esik az országgyűlési biztos hatáskörén”.
Jelen ügy azért különleges, mert a panaszosok részben olyan kötelezettség – helyi közút fenntartása, közvilágítás – teljesítését kérik számon az önkormányzaton, amelyeket az Ötv. 8. (4) bekezdése tartalmaz. Ezek pedig az önkormányzati feladatoknak, közszolgáltatásoknak abba a minimális körébe tartoznak, amelyek (az Ötv. indokolása, valamint a törvényhez fűzött kommentár szerint is) elengedhetetlenül szükségesek a helyi közösség alapfokú ellátásához, és amelyekről ezért – nagyságától, teherbíró képességétől függetlenül – minden települési önkormányzat köteles gondoskodni. 
Az Ötv. nem határozza meg az említett közszolgáltatások fogalmát és az egyes feladatkörök tartalmát, mélységét. Azokat más törvényekből ismerhetjük meg. A közvilágításról szóló 11/1985. (XI. 30.) IpM rendelet 2. § (2) bekezdése szerint például lakott területen levő közút létesítésével, korszerűsítésével egyidejűleg szabványos szintű közvilágítást is létesíteni kell, illetőleg a közvilágítást is korszerűsíteni kell a közút korszerűsítés utáni kiépítettségének megfelelő szintre. A helyi közutak fenntartása az önkormányzat feladata (a közutakról szóló 1988. évi I. törvény 33-34. §).
E körben szükségesnek tartom rögzíteni, hogy nincs jogszabály, amely arra kötelezne egy önkormányzatot, hogy valahol szilárd burkolatú utat létesítsen. Ezért – a beadványozó hivatkozásával ellentétben – a közlekedési felügyelet sem arra kötelezte az önkormányzatot, hogy továbbépítse az utcát, csupán az építési engedély-köteles, de engedély nélkül végzett munkák „legalizálására” szólított fel.
Emellett hangsúlyozni kell azt is, hogy a szükséges infrastruktúra-, közműfejlesztés költségeit az önkormányzat végeredményben nem köteles egyedül viselni. A fejlesztés sok esetben csak lakossági hozzájárulással valósulhat meg, és a költségek – legalább egy részének az – áthárítására a jogszabályok is lehetőséget adnak: Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (építési törvény) 28. §-a kimondja, hogy az önkormányzatok a közút és a közművesítés költségeit, mivel azok elsősorban az érintett tulajdonosok érdekét szolgálják, út- és közművesítési hozzájárulásként részben (legfeljebb a költségek 90%-áig) az érintett tulajdonosokra átháríthatják. Az Alkotmánybíróság 914/B/2000. számú határozatában kifejtette, hogy „a közutak, közművek létesítése, fenntartása olyan helyi közügy, melynek megoldására részben törvény kötelezi az önkormányzatokat, részben a települési önkormányzatok a lakossági igények és a saját, valamint a lakosság anyagi teherbírása szerint vállalják a megvalósítást. A lakossági érdekeltségi hozzájárulás önkormányzati rendeletben történő megállapítására törvényi felhatalmazással rendelkeznek az önkormányzatok.” Az építési törvényben szabályozottak mellett a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvényben kialakított megoldás az ún. útépítési együttműködés. Eszerint az érdekeltek, valamint a helyi önkormányzat az alapvetően helyi lakossági érdeket szolgáló közút építésére (pl. földút szilárd burkolattal való ellátására) együttműködhetnek. Az együttműködés formáját a résztvevők maguk határozzák meg. Az említett két jogintézmény egymás mellett él, útépítés esetén gyakorlatilag választási lehetőséget nyújt a települési önkormányzatoknak, illetve az érintett ingatlanok tulajdonosainak.
A kifejtetteket összegezve a következő megállapításokat teszem.
Úgy vélem, hogy a panaszosok joggal hivatkoznak arra, hogy a kialakult problémára – tehát arra, hogy utcájukban nincs közvilágítás, és az út minősége időről-időre a telkek megközelítését is veszélyeztetheti – elsősorban az önkormányzatnak kell megoldást találnia. A közvilágítás biztosítása és az utak fenntartása alapvető önkormányzati kötelesség. (Ismét leszögezem, hogy a földutak szilárd burkolattal történő ellátása viszont nem az.) 
A rendelkezésemre bocsátott információk szerint mindazonáltal jelen ügyben nem is az önkormányzat hozzáállása, esetleges mulasztása, hanem a tulajdoni viszonyok rendezetlensége a fő gond. Ez pedig a közszolgáltató (közútkezelő) önkormányzat magatartásától független, külső körülmény. Ameddig nem rendeződik az a probléma, hogy az utca a valóságban nem ott húzódik, ahol az ingatlan-nyilvántartás szerint jogilag lennie kellene, értelemszerűen nem várható el az önkormányzattól, hogy ott pl. közvilágítást létesítsen. Az ügyben elsődlegesen az önkormányzatnak – mint a helyi közút tulajdonosának – a fellépésére van szükség.
A fentiek alapján az önkormányzat – általam vizsgálható – közszolgáltatási tevékenységével kapcsolatban a panaszosok tulajdonhoz való jogával összefüggő visszásságot nem állapítok meg. 
Alkotmányos joggal összefüggő visszásság hiányában kezdeményezéssel sem élhetek. Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján azonban felkérem Solymár Nagyközség polgármesterét, hogy a tulajdonos önkormányzat képviseletében tegye meg a szükséges és lehetséges lépéseket az ügyben. A tulajdonviszonyok rendezése – azon túlmenően, hogy az az érintett lakók, valamint közvetve az egész helyi közösség (köz)érdeke is – az előfeltétele ugyanis annak, hogy az út minőségével és a közvilágítás hiányával kapcsolatos gondok megoldására remény legyen.
Hangsúlyozom, hogy útépítésre, útfelújításra, illetve közvilágítás létesítésére vonatkozó kezdeményezéssel ezt követően sem élhetek. Tekintettel ugyanis arra, hogy a vázolt jogszabályi környezetben az önkormányzat az esetleges fejlesztések költségeit (részben) az érintett lakókra terhelheti, esetleges fellépésem minden érdekelt ingatlantulajdonosra kihatással lenne: azokra is, akik nem fordultak hozzám, és esetleg nem is szeretnék/tudnák vállalni az áthárított költségeket.

Budapest, 2007. április 2.

Lenkovics Barnabás sk.