Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2641/2006. számú ügyben

Előadók:  dr. Borza Bea
dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Hivatalunkhoz egy szociális munkás fordult azt sérelmezve, hogy egyes fővárosi kerületi önkormányzatok a köztéri padokra közbülső karfákat szereltek fel annak érdekében, hogy onnan a hajléktalanokat távol tartsák.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján felmerült a jogállamiság elve, továbbá az emberi méltósághoz, valamint a szociális biztonsághoz és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese vizsgálatot indított.
Ennek elrendelésével egyidejűleg vizsgálatra kérte a fővárosi főpolgármestert és a kerületi polgármestereket.

A megállapított tényállás
1. A megkeresésekre érkezett válaszok alapján levonható tapasztalatok.
Vizsgálatom során és az annak megállapításait tartalmazó jelentés összeállításakor nem volt (és nem is lehetett) elsődleges célom a hajléktalanokhoz kapcsolódó meglehetősen szerteágazó társadalmi problémák szociológiai elemzése. Ugyancsak nem értékelhettem részletesen valamennyi fővárosi kerület „hajléktalan-politikáját” sem. Ehelyett elsősorban a hajléktalanokkal és hajléktalan-ellátással összefüggő körülmények, jelenségek és tendenciák megismerésére törekedtem.
A megkeresésre érkezett válaszok alapján megállapítottam, hogy három fővárosi kerületben (Budapest Főváros Terézváros; Budapest Főváros VII. Kerület Erzsébetváros; Budapest Józsefváros) kerültek közbülső karfák kihelyezésre 5-10 köztéri padon. A padok középső karfával történő felszerelését a terézvárosi polgármester az ott élő lakók kérésével indokolta. Erzsébetvárosi polgármestere szerint pedig „a karfákat a helyi lakóközösség kérelmére, az újonnan felújított és sétálóutcává alakított Huszár utca városképének szebbé tétele érdekében szereltette fel az Önkormányzat.” Ennek ellentmond azonban egy helyi önkormányzati képviselő sajtóban tett nyilatkozata, miszerint a lakókat irritálták a hajléktalanok, de a megoldás félsikert hozott. „Ezeken a padokon éjjel nappal hajléktalanok aludtak, ott végezték a mindennapi élettevékenységüket. Azért tettünk elválasztó karfát a padokra hogy ki lehessen ülni, ne lehessen ráfeküdni. Most ki lehet ülni, csakhogy a hajléktalanok maradtak, de nem a padra fekszenek, hanem a pad alá.” A képviselő nyilatkozata szerint a kerület fejlesztési bizottsága további közterületeken tervezi „fekvésgátló” karfák felszerelését a padokra. A józsefvárosi polgármester szerint az intézkedés célja az volt, hogy a padot eredeti rendeltetésének megfelelően ülésre és ne alvásra, fekvésre használják az emberek. A polgármester azt is kifejtette, hogy „[e] kérdésben – még akkor is, ha a hajléktalan személyek szempontjait is megért[ik], – csak azt a véleményt tudj[ák] képviselni, hogy a közterület rendjének, tisztaságának, biztonságának megőrzése kötelező feladat[uk].” Válaszában kitért arra is, hogy az intézkedés arra is alkalmas, hogy a hajléktalanokat megóvják az őket érő esetleges agressziótól.
A válaszok alapján megállapítottam, hogy a hajléktalanok számáról az egyes kerületekben és a fővárosban ellentmondásos adatok állnak rendelkezésre.1 (Az adatszolgáltatás alapja a becsléstől az un. február 3-i felmérésen felvett adatokon át, a lakcímnyilvántartásból megismerhető adatokig terjedt.)
Több kerület ellátási szerződést kötött ezzel (is) foglalkozó szervezetekkel (így például a Babtista Szeretetszolgálat, Budapesti Módszertani Szociális Központ, Magyar Máltai Szeretetszolgálat, Magyar Vöröskereszt, Menhely Alapítvány, Misszió Alapítvány, Myrai Szent Miklós Keresztény Egyház, Oltalom Karitatív Egyesület) a hajléktalanok ellátására. Jellemző, hogy a kerületek a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben (a továbbiakban: Szoctv.) meghatározott feladatokon túl – a rendelkezésre álló keretein belül – szerteágazó intézkedésekkel törekszenek a hajléktalanok ellátásában részt venni (vagy ilyen intézkedések megvalósítását tervezik).
Több kerületre jellemző probléma, hogy a hajléktalanok színvonalas, kerületen belül történő egészségügyi ellátását nem látták biztosítottnak a polgármesterek. 
Szembetűnő, hogy válaszukban a polgármesterek – az erre vonatkozó kifejezett kérdés ellenére – kisebb részben tudtak csak a hajléktalanok (re)integrációja érdekében tett érdemi intézkedésről beszámolni. Ugyanakkor az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese a hajléktalanná válás eseteinek megelőzés érdekében tett intézkedésekre vonatkozó kérdést nem fogalmazott meg, de néhány polgármester válaszában erre is kitért.
Vizsgálatom során a sajtóból értesültem arról, hogy egyes kerületekben – a közbiztonsági és a köztisztasági helyzet javítására hivatkozva – rendészeti jellegű intézkedésekkel kívánják a hajléktalanok közterületi jelenlétét visszaszorítani.
Több polgármester válaszában külön kitért arra, hogy lakossági fórumokon, közmeghallgatásokon rendszeresen felvetődik a hajléktalanok problémája. Utaltak arra, hogy kerületük lakóit gyakran zavarják az ott (aluljárókban, padokon, kapualjakban stb.) élő hajléktalanok, akik esetenként szennyezik környezetüket.
2. Az elmúlt tizenkét év ombudsmani vizsgálatainak tapasztalatairól
A hajléktalan személyek, illetve a hajléktalanná válás fenyegetettségében élők helyzetével az országgyűlési biztosok munkájuk kezdete óta folyamatosan szembesültek, és a hajléktalanság megelőzésére az elmúlt években több indítványt, ajánlást tettek. Tapasztalataikról, megállapításaikról csaknem minden évben tájékoztatták az Országgyűlést is, ezért röviden utalok  a korábbi ombudsmani állásfoglalásokra és tapasztalatokra.
Az utcán élő emberek érdekérvényesítő képessége rendkívül alacsony. A szociális szakemberek azok érdekében tudnak szót emelni, akik már kapcsolatba kerültek egy szociális ellátó intézménnyel. Az országgyűlési biztosok emiatt fordítottak különös figyelmet a hajléktalanok problémáira, és az ilyen esetekben ismételten hivatalból indítottak vizsgálatot. A hajléktalansággal kapcsolatos problémák leggyakrabban az élethez és emberi méltósághoz való jog, a diszkrimináció tilalma és az esélyegyenlőség biztosításának állami célkitűzése, a szociális biztonsághoz valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelmének veszélyét hordozzák. Az említett alkotmányos jogok közül kiemelt szerepet játszik az emberi méltósághoz való jog, melynek a szociális biztonsághoz és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal létező kapcsolatát az Alkotmánybíróság egy 1998-ban született határozatában fogalmazta meg első alkalommal deklarálva, hogy e jogok – meghaladva a korábbi kifejezett államcélt – az élethez, és az emberi méltósághoz való jogra tekintettel részesülnek alapjogi védelemben2.
Az emberi méltóság mindenkit megillet, így a hajléktalan embert is. Ennek az elvnek a sérelme vezet az adminisztratív kirekesztés és az állampolgári agressziók vissza-visszatérő gyakorlatához, amellyel szemben az ombudsmannak fel kell lépnie az emberi méltóság védelmében.
Már az 1995-96 évekről készült beszámoló szerint is gyakran és széles körben jelentkező gond volt a lakáshoz jutás. Ekkorra Budapesten gyakorlatilag megszűnt a szociális lakás juttatása. Az önkormányzatok ilyen lehetőségekkel már nem vagy alig rendelkeztek. A még elérhető lakáscélú szociális támogatás a legelesettebb réteg számára kevésnek bizonyult az első lakás megszerzéséhez. A szociális lakáskölcsön rendszere és intézményi háttere kidolgozatlan volt. A meglévő lakás fenntartása a közüzemi díjak, különösen a távfűtési és vízdíjak folyamatos emelkedése miatt egyre nagyobb és nehezen teljesíthető erőfeszítést kívánt az alacsony jövedelemmel rendelkezőktől. Már ekkor felhívták az országgyűlési biztosok a figyelmet arra, hogy ha a folyamatot nem sikerül fékezni, akkor ez a családok széthullásához, a hajléktalanok számának megnövekedéséhez vezethet. A lakásügyek egy részében egyáltalában nem tudtak segíteni a biztosok, más esetekben az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatát kérték a legelesettebb rétegek érdekében (OBH 69/1995, OBH 567/1995, OBH 859/1995, 2999/1996. számú ügyek).
1997-ben több mint száz olyan panaszos fordult az ombudsmanokhoz, akik 1989 előtt vettek fel olyan szociális lakáskölcsönt, amelyek törlesztési feltételeit az 1991-es költségvetési törvény alapvetően és egyoldalúan megváltoztatta. Az akkor kialakított rendszerben, akik tehették, visszafizették a kölcsönt. Akik nem fizették vissza, azok vagy nem tudták ezt megtenni, vagy a kölcsön egy részének elengedésére vonatkozó megoldást választották. Az eladósodottak többségükben már akkor is olyan társadalmi rétegekhez tartoztak, amelyeknek nem állt módjában a kedvezmények egyik formájának elfogadása sem. Kénytelenek voltak a törlesztőrészlet mellett a megemelt kamat fizetésére. Ez utóbbi az eredeti összeg négyszeresét jelentette. Amennyiben – körülményeik romlása miatt – nem voltak képesek fizetni, a bank követelése – 30 százalék feletti kamat és a 6 százalék késedelmi kamat mellett – nem egészen három év alatt megduplázódott. Az 1991-es változtatás következtében, az akkor fizetésképtelenek mára a legrosszabb szociális helyzetű rétegbe kerültek át, többségük nyugdíjas, rokkantnyugdíjas, nagycsaládos, munkanélküli, kis fizetésű. Az említett panaszosoknak a legnagyobb sérelmet a még tulajdonukban lévő ingatlan – tartozás miatti – elárverezése jelentette. Az ombudsmanok rámutattak arra, hogy „a végrehajtási törvény jelenlegi konstrukciója veszélyezteti a szociális szükségletet meg nem haladó méretű lakások eladósodott tulajdonosainak hajlékhoz való jogát. A vizsgálat megállapította, hogy a jelenlegi helyzet alkotmányos visszásságot okoz, sérti az Alkotmányban rögzített szociális szükségletet meg nem haladó hajlék védelmét. Ezért, ezekre a lakóingatlanokra speciális végrehajtási szabályokra lenne szükség, olyanokra, amelyek nem teszik lehetővé az ingatlan forgalmi értékénél lényegesen alacsonyabb áron történő árverési értékesítését.” (OBH 9019/1996.)
Az Alkotmánybíróság 2000. november 8-án hirdette ki határozatát az országgyűlési biztosok alkotmányértelmezési indítványa ügyében. A 42/2000. (XI. 8.) AB határozat egy három éve tartó bizonytalan állapotot szüntetett meg, amikor kimondta, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló többször módosított 1949. évi XX. törvény 70/E. §-ban deklarált szociális biztonsághoz való jogból nem vezethető le az állampolgárok hajlékhoz való joga. Ezzel a határozattal egyértelművé vált az országgyűlési biztosok lehetősége az állampolgárok alapvető jogainak vizsgálatában. Az AB határozat nem zárta ki annak szükségességét, hogy az állam jogszabályokban rendezze a hajlékhoz való jog kérdését, azaz hogy alakítson ki egy szociális védőhálót azok számára, akik önhibájukon kívül kerülnek olyan helyzetbe, hogy hajléktalanná válhatnak. Eszerint a hajlékhoz való jog és a szálláshoz való jog külön értelmet kapott azáltal, hogy amíg az AB határozat a szociális biztonság elvéből a hajlékhoz való jogot nem ismerte el, addig az élethez való alapjogból levezetett állami kötelezettség részének tekintette a szállás biztosításának kötelezettségét. Ennek értelmében az állam az életveszély elhárítása érdekében köteles minden rászoruló állampolgárnak szállást biztosítani. Ezért más alapjogokból, mint például a család egységéhez való jogból vagy a gyermekek kiemelt jogainak védelméből következően az állami, önkormányzati szervek kötelesek a hajléktalanság veszélyének kitett családok számára huzamosabb idejű tartózkodásra alkalmas szállást biztosítani. Az ezt követően ugyancsak 2000-ben, a Szociális és Családügyi Minisztériumtól kapott tájékoztatás szerint intézkedési terv készül az önhibájukon kívül eladósodott személyek és családok helyzetének rendezésére, amely a ténylegesen rászorulóknak a lakásmegtartás esélyét növelné (OBH 4314/1999., OBH 94/2000. számú ügyek).
Többször tapasztaltuk, hogy az önkormányzati bérlakások radikális csökkenése miatt szinte megszűnt a lakásmobilitás, ezért fordulhatott elő például az, hogy egy – terézvárosi – család „ideiglenesen” 12 évig átmeneti lakásban lakott. (OBH 859/1995., OBH 3927/2000. számú ügyek)
Egy másik kilakoltatási ügyben a jegyző súlyos mulasztását állapította meg a biztos helyettese. Ebben az ügyben a panaszos azt sérelmezte, hogy a lakásába több személy erőszakkal behatolt és gyermekestől, bútorostól az utcára tették. Külön sérelmezte, hogy bár a kilakoltatást követő napon feljelentést tett az illetékes önkormányzatnál, és azt követően is többször kért birtokvédelmet, semmilyen segítséget nem kapott. Az ingatlant egyébként – OTP-tartozás miatt – a panaszos családja által lakottan árverezték el. A panaszos személyesen, majd a jegyzőkönyvi meghallgatáson kérte a jegyző segítségét az új tulajdonossal szemben, aki ingóságai nagy részét kipakolta, a bejárati ajtó zárját lecserélte, és ahhoz nem adott kulcsot. A biztos helyettese megállapította, hogy súlyos mulasztást követett el a jegyző, amikor a panaszos birtokháborítási panaszára a birtokvédelmi eljárást nem folytatta le, nem kötelezte a panaszos birtoklását megzavaró új tulajdonost az eredeti állapot helyreállítására. (OBH 4897/1999. sz.)
Amint arra az országgyűlési biztosok 2001. évi tevékenységükről szóló beszámolóban is felhívták a figyelmet, a hajléktalanság problémája nem csak a szállás kérdését veti fel. Ezen túl is felmerülhetnek olyan kérdések, melyek az utcai életmódból, esetleg a lakcím-nélküliségből adódnak. Ilyen például az, hogy éri-e hátrány a hajléktalanokat az egészségügyi ellátás során azért, mert utcán élnek, nincs lakcímük, esetleg nincsenek irataik. Az országgyűlési biztos 2000-ben OBH 3604/2000. számon vizsgálatot folytatott a hajléktalanok egészségügyi ellátásával kapcsolatban. A vizsgálat alkotmányos joggal összefüggő visszásságot állapított meg a mentőszolgálat eljárásával, a hajléktalanok kórházi osztályra történő felvételével, a kórházi felvétel előtti fürdetés, fertőtlenítés gyakorlatával összefüggésben. Alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozónak ítélte azt a körülményt is, hogy a kizárólag hajléktalan betegeket ellátó egészségügyi szolgáltatók a felszereltségükhöz képest súlyosabb állapotú betegeket is kénytelenek felvenni, továbbá azt is, hogy az egészségügyi ellátást már nem igénylő, de önellátásra alkalmatlan hajléktalanok elhelyezése megoldatlan. Az ajánlásokat az érintettek a beszámolási időszakban fogadták el, és annak eredményeképpen több intézkedés is történt. Ezek célja az utcán élő emberek egészségügyi ellátásának javítása volt. A Szociális és Családügyi Minisztérium az Egészségügyi Minisztériummal közösen munkacsoportot állított fel, mely folyamatosan vizsgálja az egészségügyi ellátás után hosszú távon további gondozásra szoruló, utcai életre, önellátásra képtelen hajléktalanok elhelyezési problémáit, felmérik a létező férőhelyeket és az igényeket. A két minisztérium egy bizottságot is létrehozott azzal a feladattal, hogy új megoldásokat dolgozzon ki a fertőtlenítő fürdetéssel és a preventív kezelésekkel kapcsolatban; továbbá, hogy vizsgálja meg, milyen megoldási módok lehetségesek a hajléktalan tbc-ben szenvedő nők, valamint a tumoros hajléktalanok kezelésére.
2001. decemberében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a kisebbségi biztos közös közleményt adott ki a decemberben is folytatott kilakoltatásokról, rámutatva arra is, hogy „a télen végrehajtott kilakoltatás az állampolgárok életét közvetlenül veszélyeztetheti, ezért az ilyen esetben végrehajtott kilakoltatás ellentétes az Alkotmánybíróság határozatában foglaltakkal. Indokoltnak tartjuk – az elmúlt években kialakult gyakorlathoz hasonlóan – a téli időszakra a kilakoltatások felfüggesztését, és egyidejűleg olyan megoldások felkutatását, melyek a tulajdonosi, bérbeadói jogok hatékony védelmével egyidejűleg biztosítják a hajléktalanság veszélyének kitett állampolgárok alapvető jogainak védelmét is.”
Először 2002. évi beszámolójukban hangsúlyozták az országgyűlési biztosok, hogy a hajléktalan személyek ügyeinek vizsgálata alapján megállapítható, hogy a probléma nagyobb hatékonysággal, humánusabban előzhető meg, mint a kialakult hajléktalanság utólagos „kezelése”, vagy a hajléktalanok „visszavezetése a társadalomba”. Ezért szakmai véleményével támogatta a családok hajléktalanságának megelőzéséről szóló országgyűlési határozati javaslatot, és felajánlotta segítségét a szakminisztériumnak a hajléktalanság okainak vizsgálatához, és a hajléktalanná válás veszélyének leginkább kitett társadalmi rétegek támogatási módszereinek megtalálásához. A minisztérium a felajánlott segítséget elfogadta, és az együttműködés 2003-ban megkezdődött.
Ezzel együtt a biztos álláspontja szerint az állam köteles megfelelő jogszabályokkal, intézkedésekkel, és a pénzügyi feltételek biztosításával támogatni az önkormányzatokat a családok átmeneti szállása országos hálózatának megteremtésében. Az önkormányzat szállásbiztosítási kötelezettsége azonban nem keletkeztet az állampolgárok számára alanyi jogosultságot. Az OBH 3010/2001. sz. ügyben az országgyűlési biztos egy volt állami gondozott elhelyezési ügyét vizsgálta meg. Az egyedi eset arra is felhívta a figyelmet, hogy hatékony és ösztönző állami beavatkozás nélkül az „átmeneti szálló” életformává válik.
Ugyancsak 2002-ben szembesültek az ombudsmanok azzal az önkormányzatok feladatmegoldásainak hiátusait felfedő jelenséggel, hogy a szociális ellátó feladataik során jelentkező problémáikat „exportálják”, azaz megkísérlik azokat más önkormányzatokhoz átterelni, néha akár ingatlan vásárlásával, vagy annak támogatásával is. (OBH 3875/2002.)
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában a hajléktalan emberek alapjogai érvényesülésének kérdésköre 2003-ban is több ízben került előtérbe. Alapjogokról tettek a beszámolóban említést, de „a súlyosan hátrányos helyzetű, otthontalan emberek számára gyakorta nem a jog a kérdés, hanem az élet.” Az életminőség javítása, az integráció a munka világába, az egészség helyreállítása azonban túl van az ombudsman aktív tevékenységi körén, a törvényben biztosított reparációs jog gyakorlásán. 2003-ban két új intézmény felállításával vált lehetővé a hatékonyabb együttműködés a hajléktalan emberek, az ellátók, valamint a közöttük gyakran csak közvetítő ombudsman között. 
Az országgyűlési biztos a 2004. évi munkájában a hajléktalan emberek alapjogai érvényesülésének kérdésköre egy megújult szemléletű szociális program keretében került előtérbe. Míg korábban csak az alapjogok sérelmének veszélyére hívták fel a figyelmet, – ideértetve a súlyosan hátrányos helyzetű, otthontalan emberek számára elsődleges létkérdést is – ezúttal az életminőség javításáról, a munka világába való integrációról is szólhattak. Már nem csupán koncepciókról és programokról számolhattak be, hanem a megvalósult kezdeti lépésekről is. Beszámolójukban leszögezték, hogy szinte valamennyi tartósan hajlék nélkül maradó embert, családot előbb vagy utóbb érint az átmeneti szállások valóságos átmenetisége, két évig tartó ideiglenes befogadóképessége. Ezért létkérdés a Menhely Alapítvány által működtetett Szociális Információs Szolgálat, ahol jogvédő fórum is működik.
A hajléktalanná válás egyik szociológiai folyamata tárult fel abban az ügyben, melyben a lakáscélú hitelét – munkanélkülivé válása miatt – törleszteni képtelen panaszos a hitelszerződés felmondását követően, a hitelintézet által vezetett végrehajtás során ingatlanát elveszítette, a befolyt árverési vételár nem fedezte az hiteltartozást, majd az ingatlan – röviddel az árverést követően – a szabadpiaci forgalomban az árverési ár többszöröséért kelt el (OBH 1891/2003. sz.).
A hatékony együttműködés az ICSSZEM miniszteri biztosával és a különböző civil szervezetekkel, a sokat bírált, de kétségtelenül megújult szemléletű szociális program nyújtotta lehetőségek megfelelő kihasználása, illetve a médiának a hajléktalanok napi gondjaival összefüggő, fokozottabb érdeklődése, ugyancsak hozzájárult ahhoz, hogy kitörést találjunk a hajléktalan emberek megértéséhez, helyzetük integrált szemléletéhez, s végül az adekvát segítség megtalálásához. Így 2005. évben csupán három konkrét panasszal kapcsolatban került az országgyűlési biztos látóterébe a hajléktalan emberek sorsa. Az életminőséget kifogásoló, az emberi méltóságot sértő körülményekről, eljárásokról szóló panaszok, illetve beszámolók közül két ügyben, a jogbiztonság sérelme mellett az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben állapított meg visszásságot a biztos.
Ugyancsak a 2005. évi beszámolóban utalt első ízben az országgyűlési biztos a városkép megőrzése érdekében alkalmazott különböző önkormányzati „távoltartási” technikákra.
2006. legszembetűnőbb tapasztalata az volt, hogy a panaszok rendszerint nem a hajlék nélkül élő emberektől, hanem az ún. normálisan élőktől érkező, a hajléktalan emberek életmódját kifogásoló, annak látható nyomai miatt neheztelő beadványok voltak. A hajléktalan emberek alapjogai érvényesülésének, konkrét panasz alapján történő vizsgálatára ezúttal is csupán néhány esetben került sor. A krízis helyzetek megoldására „kiépült” szállórendszer vagy a fűtött utca, illetve az ellátó intézmények munkatársaival való informális együttműködés nem igényel(t) klasszikus alapjogi vizsgálatot, sőt gyakran a biztos hatásköre sem terjed ki a panaszolt helyzet orvoslására. A biztos helyszíni vizsgálatot (OBH 4930/2005. sz.) a szolnoki hajléktalanszállón folytatott.
Az igények növekedése sürgető a szakemberek számára, ugyanakkor a hajléktalan lét nem csupán elhivatott szakmai hozzáállást, hanem a társadalom toleranciáját is növekvő mértékben igényli. A hajléktalanügyi miniszteri biztos minden segítséget megérdemlő tevékenységével, a méltó segítés filozófiája szerint sorra születtek az egyes ellátási formák, készültek az integráló programok, folytak a megoldási kísérletek. Ebben a munkában nyújthatnak alapjogi érveket az országgyűlési biztosok. Mindezzel együtt az állami kötelezettségek teljesítéséhez továbbra sem nélkülözhető a civil szféra segítsége, az önkormányzatok együttműködése, az oktatási/képzési intézmények felkészítő/nevelő szerepe. 
A korábbi ombudsmanok több olyan vizsgálatot is folytattak, amelyekben „visszaköszöntek” az egy évtizeddel korábbi élethelyzetek, amelyek az adósságspirálba kerülés reális kockázatát vetítették előre. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese hivatalból folytatott vizsgálatot a magas kamatozású – jellemzően kiszolgáltatott helyzetben lévő családok által igénybe vett – gyorskölcsönök,3 továbbá négy beadvány alapján a lakásvásárlási kölcsön kezelési költségének egyoldalú, a havi törlesztési kötelezettség jelentős emelkedését okozó módosításának4 gyakorlata ügyében,. illetve egy kelet-magyarországi kistelepülés tekintetében a lakásfenntartási támogatási kérelmek elintézését is vizsgálta.5
Ehelyütt utalok arra is, hogy a kisebbségi biztos is gyakorta szembesült a hajléktalanná váláshoz vezető, a lakhatási lehetőség elvesztésének kézzelfogható közelségével járó helyzetekkel.6

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”), 
– az élethez, és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54.§ (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”),
– a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.”)

A vizsgálat megállapításai
I. Megállapítottam, hogy a közbülső karfával felszerelt köztéri padok (pl. ún. „budavári ülőpad”) elhelyezése az alkotmányos jogok szempontjából önmagában nem kifogásolható. Azonban a rendelkezésemre álló, polgármesteri válaszokból, vagy képviselői nyilatkozatokból megismerhető információk szerint az említett padok elhelyezésének nem esztétikai indokai voltak, hanem kifejezetten arra irányultak, hogy azokon hajléktalanok ne feküdhessenek. Ezzel a „karfa” az emberi méltóságra sérelmes adminisztratív és társadalmi kirekesztés szimbólumává, emblémájává vált Budapesten. 
Ezt a „technikai megoldást” egy olyan alkotmányosan indokolhatatlan, mentalitásában pedig embertelen megoldásnak tartom, amely az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot okoz.
II. Vizsgálatom során szerzett tapasztalataim alapján fel kell hívnom a figyelmet a következőkre:
Ad.1. Nyilvánvaló, hogy a hajléktalanokkal szemben a lakosság többségének álláspontja elutasító. Naponta találkozunk az utcára szorult emberekkel, akikről messziről lerí, hogy kilátástalan helyzetbe kerültek – de őket is megilleti az emberi méltóság alapjoga. 
Az emberi méltósághoz való jog fogalmával kapcsolatban – az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB számú határozatának szavaival élve – fel kell hívnom a figyelmet arra, hogy „a méltóság az emberi élettel eleve együttjáró minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. […] Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.”7 mindez pedig azt is jelenti, hogy amint a fogyatékkal élő személy, a megátalkodott bűnöző, kiskorú, a pszichiátriai beteg, a drogfogyasztó méltósága – annak egyenlősége miatt – egyaránt érinthetetlen, ugyanígy érinthetetlen a hajléktalan személyek méltósága is. Úgy vélem, a XX. század történelme túlontúl bőségesen nyújtott elrettentő példát olyan esetekben, amikor a meghatározó akarat az ember veleszületett, érinthetetlen és egyenlő méltóságát sutba dobta. Vajon miként reagálnának egyes polgármesterek, ha választópolgáraik más – a többségi társadalomtól életmódjuk, öltözékük, vagy éppen bőrszínük, vallásuk eltérései hangsúlyozásával – hasonlóan látványosan elkülönülő csoportok tagjainak „irritáló jelenléte” miatt sürgetnének hatékony fellépést. Csak remélni lehet, hogy ellent tudnának állni minden olyan kezdeményezésnek, amelyek más, a környékbelieket zavaró, hasonlóan gyenge érdekérvényesítő képességgel rendelkező társadalmi csoport pl. a közterekről történő kirekesztésre irányulnának.
Ebből következően megengedhetetlennek, egyúttal pedig az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásság veszélyét hordozónak tartok minden olyan adminisztratív megoldást, vagy arra irányuló javaslatot, amely a szükséges intézkedéseket a hajléktalanok közterületi jelenlététnek „városképi kérdésre” adott válaszként próbálja megfogalmazni. Továbbá alkotmányosan sem indokolható semmiféle, a hajlék nélkül élő emberek életszükségleteit tovább nehezítő intézkedés. 
Az Alkotmánybíróság több alkalommal kifejtette, hogy a szociális ellátáshoz való jog minimumának elvont alkotmányos mércéje az élethez és emberi méltósághoz való jog sérthetetlensége. Erre tekintettel az állam alkotmányos kötelezettségét akkor teljesíti, ha (…) a szociális támogatási rendszert megszervezi és működteti. Egyedüli korlát, hogy (…) átmenetileg sem okozhat területenként vagy társadalmi csoportonként ellátatlanságot, sem pedig emberhez méltatlan ellátási körülményeket 8.
Ad.2. A hajléktalan-ellátásban heroikus munkát végzők számos publikációban hívták fel a figyelmet arra, hogy égető szükség lenne a hajléktalanná válás megelőzése érdekében több (elsősorban szociális, és lakásügyi) jogszabály módosítására. Követve a korábbi ombudsmanok gyakorlatát álláspontom szerint az emberi méltósághoz való joggal, valamint a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyének megelőzése érdekében nem pusztán néhány jogszabály módosításra, hanem a társadalomban és a közgondolkodásban egyaránt paradigmaváltásra, a kérdés komplex megközelítésre van szükség! Mindenkinek tisztában kell lenni azzal, hogy a hajléktalan-ellátásban dolgozók emberfeletti és önfeláldozó (egyúttal nélkülözhetetlen) munkája ellenére a kérdés komplex, széles társadalmi és politikai összefogáson alapuló, a sikeres gyakorlatot (pl. London) követő kezelése nélkül Budapesten sincs esély arra, hogy a vizsgált problémában akár hosszútávon érdemi javulás álljon be. 
Egyetértve a korábbi országgyűlési biztosokkal magam is úgy vélem, hogy a hajléktalanság problémáját egy több pillérű (megelőzés – krízishelyzetek enyhítése – reintegráció – utókövetés), a lakhatást, egészségügyi ellátást, foglalkoztatást és a képzést is szem előtt tartó rendszer lenne képes leginkább kezelni. A jelenlegi helyzet olyan, mintha egy minimálisan szabályozott közlekedési szituációban utasként elszenvedett közlekedési balesetet követően csak az egészségügyi ellátórendszer tenne meg mindent annak (de csak annak) érdekében, hogy a sérült életben maradjon. Ezzel szemben a jogállami rendben az állami szabályozás és a folyamatos figyelemmel kísérés, kiterjed az egyes kockázatok minimalizálására (sebességkorlátozás, biztonsági öv, biztonsági gyermekülés), a baleset bekövetkezte után pedig előbb az élet megmentésére, majd a gyógyításra és rehabilitációra is. A hajléktalanná válás a „baleset”, és a hajléktalan ellátás eddigi túlnyomó része az „életmentés/életben tartás”. Úgy vélem, hogy a „biztonsági öv” (hajléktalanná válás megelőzése érdekében tett kiterjedt és összehangolt intézkedések), valamint a „gyógyítás és rehabilitáció” (a lakhatásra és a foglalkoztatásra is kiterjedő, komplex reintegrációs megoldások) Budapesten – néhány példaértékű kísérletet leszámítva – ma még gyerekcipőben jár.
Kiemelt jelentőségűek tehát a hajléktalanná válást megelőző (jog)intézmények, ugyanis ezek az esetek döntő többségében nem csak emberségesebb, de egyúttal lényegesen olcsóbb megoldásokat eredményezhetnének. A teljesség igénye nélkül mindössze néhány konkrét élethelyzetre mutatnék rá:
1.) Már 2000-ben is a háztartások mintegy harmadának rendszeresen gondot okozott a lakhatás költségeinek (jellemzően közüzemi díjak) megfizetése, többszázezer családnak pedig jelentős közüzemidíj-tartozása volt.9 (Az elmúlt években ismét jelentősen emelkedett az egyes vezetékes közszolgáltatások lakossági ára, amely jelentősen emelheti a közüzemidíj-tartozások mértékét és arányát.)
2.) Ugyancsak jelentősen növelhetik az adóság-spirálba kerülés veszélyét a lakásvásárlási kölcsönök kezelési költségének egyoldalú, a havi törlesztési kötelezettség jelentős (összegszerűen akár több tízezer forintos) emelkedését okozó módosítása, valamint a könnyen, fedezetigazolás és kezes nélkül felvehető (jellemzően kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek által igénybe vett) ún. magas kamatozású gyorskölcsönök széles lakossági terítése az utóbbi években. Az e problémák megoldása érdekében megfogalmazott ombudsmani intézkedések teljesítése alkalmas lenne arra, hogy a megoldhatatlan szintű eladósodás veszélyét érdemben csökkentsék.
3.) A szociális – és összességében az önkormányzati – bérlakások száma nemhogy nem nőtt, hanem csökkent, ráadásul több önkormányzat a lakások bérleti díját a piaci árakhoz egyre közelebb határozza meg.
4.) A közüzemi szolgáltatások igénybevétele során elenyésző az előre fizetést lehetővé tevő („kártyás”) mérőórák aránya, amelyek már önmagukban is jelentősen csökkenthetnék a nagy összegű közüzemi tartozások felhalmozásának veszélyét.
A jelenlegi helyzet ismeretében legalábbis kérdésesnek tartom, hogy a hatályos jogszabályi környezet és a szociális ellátórendszer valóban képes-e a hajléktalanná válás esélyét érdemben csökkenteni. A leginkább érintett fővárosban a lakhatás és a foglalkoztatás kérdését már e ponton is célszerű lenne egységes szemléletben kezelni, ugyanis bármelyik elvesztése már rövid úton is hajléktalansághoz vezethet.
A krízishelyzetek enyhítésében – jelentős részben a hajléktalan ellátásban dolgozók személyes elhivatottságának és a megjelent új intézményeknek, illetve ellátási formáknak köszönhetően – az elmúlt néhány évben a javulás határozott jeleit lehetett tapasztalni. A hajléktalanok helyzetének kilátástalanságán azonban sem az említett új ellátási formák, sem pedig az ellátásban dolgozók nem tudnak érdemben enyhíteni, ugyanis jelenleg nem, vagy alig működnek a hajléktalan létből történő kikerüléshez szükséges intézkedések Magyarországon, és a rendszeres és legális munkavégzés nélkül nem megoldható a lakhatás, az utcán élve pedig gyakorlatilag kizárt megfelelő és legális munkához jutni. Az ismert felmérések szerint a hajléktalanok jelentős része rendelkezik ugyan valamilyen szakképzettséggel, azonban végzettségük – az ennek megfelelő munka nélkül töltött hosszú évek alatt – elavult. A lakhatás, a foglalkozás és a versenyképes szakképzettség hiánya öngerjesztő módon nemhogy kizárja a kitörés reményét, de egyre mélyebb és kilátástalan helyzetbe taszítja a hajléktalanokat.
A nehéz helyzet ellenére, vannak olyan sikeres kezdeményezések, működő modellek (így pl. a „Befogadó falu”), amelyek a tényleges reintegráció gyakorlati megvalósíthatóságát önmagukban is alátámasztják. Elengedhetetlennek tartom a hajléktalanná vált emberek számára a munka világába és ezen keresztül a társadalomba történő visszailleszkedésének olyan összetett – a lakáspolitika, szociálpolitika és foglalkoztatáspolitika összehangolásával megvalósuló – programok létrehozását, amelyek a hajléktalanságból való kitörés reális esélyét nyújtják.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a hajléktalanság megelőzését, valamint a hajléktalanok társadalomba történő visszailleszkedését szolgáló intézkedések hiányosságai – döntően a jogi szabályozásra visszavezethető okból – az emberi méltósághoz, valamint a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét hordozzák magukban. Ezt a helyzetet az adminisztratív kirekesztés gyakorlata az emberi méltóság sérelmére nehezíti. A felelős politika helyett a „városképi utcaseprés” gyakorlata nem érvényesülhet a jogállamban!

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében,
1. az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem valamennyi kerületi polgármesternél, hogy a jelentésemben megfogalmazott szempontrendszer alapján
a./ amennyiben korábban tettek ilyen intézkedést, vizsgálják felül a hajléktalanok emberi méltóságát sértő „városképvédelmi” célú intézkedéseiket,
b./ a jövőben fordítsanak különös figyelmet az emberi méltóság – különösen pedig az elesettek emberi méltóságának – tiszteletben tartására.
2. az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Budapest Főváros Főpolgármesterénél, hogy a Hajléktalanügyi Fővárosi Koordinátor közreműködésével gondoskodjon a kerületi hajléktalan „ügyintézés” méltó és szakmailag kifogástalan végrehajtásáról, az emberi méltóság védelmének érvényesüléséről.
3. az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Kormányt, gondoskodjon arról, hogy – az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében jóváhagyott operatív programokban foglaltakra tekintettel – mielőbb biztosítottá váljék a hajléktalanok társadalmi visszailleszkedését (lakhatás, foglalkoztatás) segítő intézményi/financiális háttér.
4. az Obtv. 21. §. (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Kormánynál, hogy a hajléktalanná válás megelőzésének, a hajléktalan ellátás színvonalának fenntartásának és emelésének, valamint a hajléktalanok társadalmi visszailleszkedésének komplex kezelése érdekében
a./ hozzon létre olyan, az ország valamennyi érintett településének és a főváros kerületeinek hajléktalanokért folytatott munkáját összehangoló, országos adatbázis feletti intézkedési jogkört, mely a célzott intézkedések sikere érdekében nélkülözhetetlen; 
b./ továbbá dolgozzon ki összehangolt „hajléktalanügyi stratégiát”, a kormányzati ciklusokon átívelő, nagyszabású programot; 
c./ vizsgálja meg az érintett tárcák, valamint a helyi önkormányzatok és az ellátásban részt vevő szervek, szervezetek közötti együttműködés elmélyítésének lehetőségét;
d./ vizsgálja meg annak lehetőségét, hogy egyszemélyi szakmai felelős irányítsa és koordinálja a komplex program kidolgozását és megvalósítását;
5. az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az önkormányzati és területfejlesztési minisztert, hogy a települési önkormányzatok működését célzó költségvetési támogatás tervezésekor különös hangsúlyt fektessenek a hajlék nélkül élők intézményes ellátásának elősegítésére.

Budapest, 2007. december 19.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A vizsgált időszakra vonatkozó és rendelkezésünkre bocsátott adatok szerint a fővárosban 2006. februárjában 3899 hajléktalan személyt regisztráltak, közülük 2874 fő különböző szálláshelyeken, 1025 fő az utcán, köztereken tartózkodott. Ugyanebben az időszakban a főváros XVIII. kerületében 240 nyilvántartott hajléktalan élt, közülük 22-34 fő számára biztosított az éjjeli menedékhely. Kőbánya hivatalosan regisztrált hajléktalanjai mintegy 150 fő, azonban közel 1000 fő számára alkalmas befogadó hellyel. A Józsefvárosban 859 éjjeli melegedő vagy szálláshely volt. A jelzett időszakban azonban a hajléktalanság méretéről készült szakértői helyzetkép szerint Budapesten közel 3000 ember alszik fedél nélkül, kb.1800 fő éjszakai menedékhelyeken, további 2800 ember pedig különböző szállásokon.
2 Az Alkotmánybíróság a szociális segély összegével kapcsolatban fejtette ki, hogy a minimális ellátásnak olyannak kell lennie, „amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósításához.” (32/1998. (VI.25.) AB határozat 
3 OBH 6048/2005.
4 OBH 2958/2006., OBH 2763/2006., OBH 2963/2006., OBH 3740/2006. 
5 OBH 6215/2005., OBH 6222/2005.
6 Legutóbb pl. a 2913/2006. sz. ügyben
7 ABH 1991, 2097, 309.
8 26/1993.(IV.22.) AB határozat,
9 Ld. J/1387. számú Jelentés a családok hajléktalanságának megelőzéséről