Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2313/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Kántor Ferenc
A vizsgálat megindulása
Egy mátészalkai lakos sérelmezte, hogy az FVM Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatala (FM Hivatal) földkiadást teljesítő határozatát - melynek alapján a kiadott föld nevére történő ingatlan-nyilvántartási bejegyzése megtörtént - visszavonta.
A panaszbeadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog [Alk. 2. § (1) bek.], valamint a tulajdonhoz való jog (Alk. 13. § (1) bek.], továbbá a jogorvoslathoz való jog [Alk. 57. § (5)] megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el. Iratok beszerzése és tájékoztatás céljából megkerestem a Fővárosi és Pest Megyei FM Hivatalt (másodfokon eljáró közigazgatási szerv), valamint az FM Hivatalt.

A megállapított tényállás
Az FM Hivatal az 523/1021/2004. számú és 2004. V. hó 27. napján kelt határozatával panaszos részarány-tulajdona fejében 12,78 aranykorona értékű termőföldet adott ki Nyírparasznya település területén lévő 047/28 helyrajzi számú termőföldből. E határozat szerint a Vajai II. Rákóczi Ferenc TSz. 12/3459-es számú tsz különlapján panaszos nevén nyilvántartott részarány-tulajdon fejében történt a földkiadás. A jelzett tsz-különlapon feltüntetett bejegyzések szerint panaszos 2000. év XI. hó 22. napján (4,24 aranykorona értékben), majd 2001. év IV. hó 12. napján (12,62 aranykorona értékben) vásárolt részarány-tulajdont. Az említett határozat rendelkező részében foglaltak szerint az FM Hivatal a megjelölt aranykorona értékű és helyrajzi számú ingatlan panaszos tulajdonába adását „… a 2000. év XI. hó 7. napján megtartott sorsolásának megfelelően rendelte el.”. A határozat indokolásában rögzítésre került, hogy a tulajdonos az 1993. évi II. törvényben írt határidőig - 1993. II. hó 23. napjáig - nem kérte részarány-tulajdonának kiadását ezért „… a hivatkozott jogszabály 9. § (1) bekezdésének megfelelően sorsolással történt a részarány-tulajdon fedezetéül szolgáló földterület megállapítása.” A határozat értesítési záradéka pedig panaszost „kérelmezőként” jelölte meg. A határozat alapján a panaszos tulajdonjogát a földhivatal az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezte.
Ezt követően az ügyben ellenérdekű fél az említett első fokú földkiadást teljesítő határozat felülvizsgálatát kérte, melynek eredményeként az FM Hivatal saját, korábbi földkiadást teljesítő határozatát az 5998-3/2004. ügyiratszámú és 2004. december 1. napján kelt határozatával visszavonta. Ezzel egyidejűleg megkereste az illetékes földhivatalt a visszavont határozatával kiadott és az ingatlan-nyilvántartásba már bejegyzett helyrajzi számú termőföld ingatlan-nyilvántartásból való törlése céljából. A földhivatal az említett földrészlet tulajdonjogát az ingatlan-nyilvántartásból törölte, s panaszos részarány-tulajdonát a tsz tulajdoni különlapra visszajegyezte. A panaszost az FM Hivatal említett első fokú határozatát visszavonó határozatában arról tájékoztatta, hogy a földkiadást teljesítő határozatát visszavonó határozata ellen fellebbezésnek helye nincs. 
A panaszos a már hivatkozott 5998-3/2004. számú határozatot fellebbezéssel támadta meg. A fellebbezést a másodfokon eljáró FM Hivatal bírálta el a 2111-2/2005. számú, és 2005. szeptember 12-én kelt határozatával. A felülvizsgálat eredményeképpen a másodfokon eljáró szerv mind az eddig említett földkiadást teljesítő, mind az ezt visszavonó első fokú határozatot (de az ügyben az ellenérdekű felek részére hozott 523/1021/2004.; 84/2005; 84-2/2005-ös számú határozatokat) is megsemmisítette az új eljárásra való kötelezés mellett. Az új eljárást az arra kötelezett első fokon eljáró FM Hivatal még nem folytatta le. Az ügyben újabb határozatokat még nem hozott.

A jogszabályi háttér 
- 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
- A földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (Tv.) 
- Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. (Áe.) 
- Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat feltárta, hogy az első fokú határozatot hozó szerv eljárása során a tényállás feltárását elmulasztotta. Ugyanis panaszos a 2000. november 7-én megtartott sorsolás napján még részarány-tulajdonnal nem rendelkezett. Részarány-tulajdonát csak ezt követően vásárlás útján - 2000. év XI. hó 22. napján (4,24 aranykorona), illetve 2001. év IV. hó 12. napján (12,62 aranykorona) - szerezte. Mivel panaszos a sorsolás napján részarány-tulajdonnal nem rendelkezett, ezért az említett időpontban megtartott sorsolás nem szolgálhatott alapul panaszos később vásárolt részarány-tulajdonának megfelelő aranykorona értékű föld kiadását elrendelő első fokú határozat meghozatalához. 
Megállapítottam, hogy az első fokú határozat egymásnak ellentmondó megállapításokat tartalmaz, amidőn a határozat értesítési záradékában panaszost „kérelmezőként” tünteti fel, s egyidejűleg ilyen minőséggel nem rendelkezőként is (kérelemmel nem rendelkezőként) meghatározza. 
A vizsgálat feltárta azt is, hogy panaszos a törvényes határidőben kérelmezőnek - kérelem hiányában - nem volt tekinthető. Ezért a földkiadás helyét, ha már rendelkezett volna legkésőbb a sorsolás napján részarány-tulajdonnal, akkor sorsolással kellett volna megállapítani. Panaszos azonban a sorsolás napján részarány-tulajdonnal nem rendelkezett. Aki legkésőbb a sorsolás napján - mint panaszos is - részarány-tulajdonnal nem rendelkezik; részére nem létező részarány-tulajdon fejében nem adható ki sorsolás útján konkrét helyrajzi számmal ellátott termőföldrészlet.
A vizsgálat rögzíti, hogy az első fokú határozatot hozó FM Hivatal földkiadást teljesítő határozatát visszavonó határozatában helytelenül tájékoztatta panaszost jogorvoslati joga gyakorlásának lehetőségéről, mivel hogy említett érdemi határozatát érdemi döntést nem tartalmazó határozatnak tüntette fel.
Annak ellenére, hogy a földkiadás során az Áe. szabályait kellett alkalmazni - köztük a határidőket megállapító szabályokat is - e követelménynek az FM Hivatal maradéktalanul nem tett eleget. Ugyanis panaszos által 2000. évben, illetve a 2001. évben vásárolt részarány-tulajdonnak megfelelő földet az FM Hivatal még nem adta ki. A másodfokon eljáró közigazgatási szerv által elrendelt új eljárás lefolytatására megállapított határidő megtartását is elmulasztotta. A sorsolás időpontjához (2000. XI. hó 7.) képest több év elteltét követően (2004. V. hó 27.) hozta meg panaszos ügyében az első fokú határozatot. 
Összegezve: a vizsgálat megállapította, hogy az első fokon eljáró FM Hivatal mulasztása sérti panaszos jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jogát, mert eljárása kiszámíthatatlanná vált; tulajdonhoz való jogát is, mert részarány-tulajdonának megfelelő értékű föld kiadásának elmaradása kizárja, hogy az említett aranykorona értékű termőföldön tulajdonosi jogait gyakorolja; illetve jogorvoslathoz való jogát is azáltal, hogy az erről való helytelen tájékoztatás a jogorvoslathoz való jog gyakorlását gátolta. 
Az FM Hivatal mulasztása panaszos említett alkotmányos jogaival összefüggésben visszásságot idézett elő, mely visszásság mindaddig fennáll, míg panaszos részarány-tulajdonának megfelelő aranykorona értékű termőföld kiadása vagy törvény szerinti kártalanítása meg nem történik. Az említett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében
Kezdeményezem a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatalának vezetőjénél, hogy haladéktalanul intézkedjék a panaszos részarány-tulajdona kiadását jelentő eljárás lefolytatása és a szükséges döntést tartalmazó határozat meghozatala iránt; indítson fegyelmi felelősségre vonásra irányuló eljárást a mulasztást elkövető köztisztviselő ellen.
Kérem Hivatalvezető Urat, hogy érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedéséről 30 napon belül, a fegyelmi eljárás megindításával kapcsolatos álláspontjáról pedig 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjék!
Jelentésem egy példányának megküldésével a panaszost, és a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei FM Hivatal vezetőjét is tájékozatom.

Budapest, 2006. április 26.

Lenkovics Barnabás sk.

Melléklet: A jogszabályi háttér
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (Tv.) 
5. § (1) A földkiadási eljárás a részarány-földtulajdonos kérelmére indul. A földkiadási kérelmet a részarány-földtulajdonos e törvény hatálybalépését követő 60 napon belül nyújthatja be a földjét használó szövetkezet gazdálkodási területén működő földkiadó bizottságnál. (2) A földkiadási kérelmet írásban kell benyújtani. A kérelemnek tartalmaznia kell a tulajdonos személyi adatait (név, leánykori név, névváltozást megelőző név, születési hely, idő, anyja neve) és lakcímét. (3) A tulajdonos a kérelemben megjelölheti, hogy a szövetkezet gazdálkodási területén melyik településen és a településen belül a magánszemélyek részarány-földtulajdonának kielégítésére elkülönített földalapok közül melyikből és melyik földrészlet terhére kéri földkiadási kérelme teljesítését. Arra az esetre, ha a kérelem a megjelölt település területén nem lenne teljesíthető, a tulajdonos megjelölheti, hogy a földkiadó bizottság a szövetkezet gazdálkodási területén lévő településeket milyen sorrendben vegye figyelembe kérelmének átsorolásakor. Ha a tulajdonos a részére kiadásra kerülő föld önálló ingatlanná alakítását is kéri, nyilatkoznia kell arról, hogy vállalja annak költségeit. (4) A kérelemhez csatolni kell a szövetkezet (jogutódja, illetőleg a felszámoló) igazolását arról, hogy a részarány-földtulajdonost milyen jogcímen, hány AK értékű föld illeti meg. A kért adatokat a szövetkezet köteles a részarány-földtulajdonos rendelkezésére bocsátani. Beviteli kötelezettség alapján keletkezett részarány-földtulajdon esetén az igazolást a földhivatal adja ki, amelynek tartalmaznia kell a szövetkezet használatába adott földek település, fekvés és művelési ág szerint összesített területét, valamint ezek AK értékét. Ha a beviteli kötelezettség alapján a tulajdonos részarány-földtulajdona több településen keletkezett, az igazolást településenként részletezve kell kiállítani.
6. § (1) A földkiadó bizottság az 5. § (1) bekezdése szerinti határidő elteltét követően a földkiadási kérelmeket az igényelt föld fekvését figyelembe véve településenként csoportosítja és meghatározza a teljesítési sorrendet.(…) (3) A földkiadó bizottság a belterületen a részarány-földtulajdonok kielégítésére elkülönített földrészletekből elsősorban annak a részarány-földtulajdonosnak a földkiadási kérelmét teljesíti, akinek az adott település belterületén keletkezett beviteli kötelezettség alapján részarány-földtulajdona. (4) Ha a részarány kiadásánál AK hiány mutatkozik, a földalapba be nem vont, illetve a kárpótlásból visszamaradt, önkormányzati tulajdonba nem került termőföldet - a védett vagy védelemre tervezett természeti területek kivételével - a részarány kiadására fel kell használni. (5) A földkiadó bizottság az illetékességi területén a részarány-földtulajdonok kielégítésére elkülönített külterületi földrészletekből a következő sorrendben (teljesítési sorrend) elsősorban annak a részarány-földtulajdonosnak földkiadási kérelmét teljesíti, akinek a kérelmében megjelölt településen a) beviteli kötelezettség alapján belterületen keletkezett részarány-földtulajdona, de a föld kiadása a belterületen nem lehetséges; b) beviteli kötelezettség alapján belterületen és külterületen is keletkezett részarány-földtulajdona; c) beviteli kötelezettség alapján külterületen keletkezett részarány-földtulajdona; d) a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (a továbbiakban: Ámt.) alapján keletkezett részarány-földtulajdona. (6) A részarány-tulajdonos jogutódja a földkiadási eljárásban az eredeti jogcím szerint vesz részt.
7/A. § (3) Ha a részarány-tulajdon rendezésére elkülönített földalapok AK értéke és a szövetkezetnél a földkiadásra még fel nem használt és a részarány-földtulajdon kiadására felhasználható egyéb területek nem fedezik az igényeket, azok a részarány-tulajdonosok, akik kérelmüket az 5. § (1) bekezdése szerinti határidőben nem nyújtották be, vagy igényüket rajtuk kívül álló okból nem elégítették ki, az államtól kártalanításra jogosultak 4000 Ft/AK értékben.
9. § (1) Ha a tulajdonos az 5. § (1) bekezdés szerinti határidőben nem kérte részarány-földtulajdonának kiadását, a földkiadó bizottság nyilvános sorsolással állapítja meg a részarány-földtulajdon fedezetéül szolgáló földrészletet. A földkiadó bizottság a sorsolásról jegyzőkönyvet készít.
9/B. § (4) A földkiadás során az FM hivatal az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályai szerint jár el. (5) A határidőben földkiadási kérelmet be nem nyújtott részarány-tulajdonos többféle jogcímen járó és különböző földalapokba tartozó részarány-földtulajdonait az FM hivatal a földkiadási eljárás során összeszámítja. Több részarány-tulajdonos írásbeli kérelme alapján a földet lehetőség szerint az általuk kért módon kell kiadni. (6) Az FM hivatal a sorsolás napját követően 15 napig cserelehetőséget biztosít az érintett részarány-tulajdonosok kérésére a határozathozatal előtt. Az FM hivatal a földkiadó határozatokat a részarány-tulajdonosok közokiratba vagy teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt megállapodásában foglaltaknak megfelelően köteles kiadni.
11. § (3) A földkiadó bizottság határozata ellen fellebbezést nyújthat be, akinek a határozat jogát vagy jogos érdekét sérti. A fellebbezést a kézhezvételtől számított nyolc napon belül a megyei földművelésügyi hivatalhoz kell benyújtani.
11/A. § Az FM hivatalnak az e törvény rendelkezései szerint első fokon hozott határozata ellen benyújtott fellebbezést a fővárosi földművelésügyi hivatal bírálja el. Ha a fővárosi földművelésügyi hivatal jár el első fokon, akkor a fellebbezést felettes szerve bírálja el.
12/B. § (1) Ha a földkiadó bizottság a részarány-tulajdonost jegyzőkönyvbe foglalt döntéssel vagy bizonyíthatóan más módon birtokba helyezte, de erről az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzésre alkalmas okiratot nem adott ki - feltéve, hogy a birtokolt terület AK értéke a tulajdonos jogos igényét nem haladja meg, és a birtokba helyezés más részarány-tulajdonos kérelmének teljesítését nem sérti -, az okiratot az FM hivatal határozattal pótolja.
13. § (4) Ha a földkiadás, illetőleg a részarány-földtulajdon helyének meghatározása céljából az FM hivatal nyilvános sorsolást tart, ezt a sorsolást megelőzően legalább 30 nappal a Magyar Közlönyben közzéteszi. A hirdetménynek tartalmaznia kell a sorsolás helyét, időpontját, a sorsolásra kerülő táblák helyrajzi számát, területét, AK értékét, a terület hasznosítására vonatkozó korlátozásokat (védett természeti terület stb.) és az ingatlan ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett kezelőjét. A hirdetményben meg kell jelölni a sorsoláson részvételre jogosultak körét. A sorsolást a helyben szokásos módon is meg kell hirdetni. A sorsoláson bármely okból meg nem jelenő jogosult később a mulasztására hivatkozva semmiféle jogot sem érvényesíthet, ebből az okból a sorsolás eredménye nem változtatható meg.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.(…) (7) Az (1), (2), (3) és (5) bekezdésben foglaltakat a fellebbezési eljárásra is alkalmazni kell.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.(…) (4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.(…) (4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelen levő ügyféllel azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet. Jogszabály lehetővé teheti a határozat - beleértve az 50-53. §-ban foglaltakat is - elektronikus dokumentumban történő kézbesítését.
61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja. (2) A közigazgatási szerv az ügyfél jogorvoslati kérelme esetén a határozatot akkor is módosíthatja vagy visszavonhatja, ha a jogorvoslati kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű fél. (3) A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult. A szakhatóság a hozzájárulását (20. §) az ügyben eljáró közigazgatási szerv határozatának meghozataláig módosíthatja vagy vonhatja vissza. (4) A határozat módosítását vagy visszavonását jogszabály kizárhatja, vagy külön feltételhez kötheti. (5) A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.
65. § (1) A fellebbezést annál a közigazgatási szervnél kell előterjeszteni, amely a megtámadott határozatot hozta. A fellebbezésben új tények és bizonyítékok is felhozhatók. (2) A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti.
66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz. (2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti. (3) A felettes szerv, ha az érdemi határozat hozatalához nincs elég adat, vagy a tényállás további tisztázása szükséges, a határozat megsemmisítése mellett az ügyben első fokon eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja, vagy a tényállás kiegészítése iránt maga intézkedik.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 
18. § (2) Az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti. (3) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, továbbá az érintett szerv vezetőjét vagy felügyeleti szervének vezetőjét, valamint az annak lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel.
19. § (1) Az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat eredményéről, illetve esetleges intézkedéséről a beadványt tevőt értesíti.
21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni. (2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost. (3) Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet a (2) bekezdésben megjelölt határidőn belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az országgyűlési biztost értesíteni.
24. § Ha az országgyűlési biztos eljárása során szabálysértés vagy fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúját észleli, az illetékes szervnél felelősségre vonásra irányuló eljárást kezdeményezhet, bűncselekmény észlelése esetén pedig kezdeményez. A megkeresett szerv az eljárás megindításával kapcsolatos álláspontjáról - törvény eltérő rendelkezése hiányában - hatvan napon belül, az eljárás eredményéről pedig annak befejezését követően harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.