Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2068/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában az élettársa tanyaingatlanát érintő, belvízelvezetéssel és birtokvédelemmel kapcsolatos ügyben Izsák Város Önkormányzatának eljárását sérelmezte. 
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalának Panaszirodáján a személyes megjelenéskor elmondta, hogy rokkantsága miatt állandó jelleggel gondozójánál, K.né-nél (tanyaingatlan-tulajdonos) tartózkodik, Izsák, Gedeon dűlő 4. szám alatt. K.né tanyája évek óta nehezen megközelíthető a belvizek miatt. A panasz benyújtásakor arról számolt be a panaszos, hogy 2006-ban is körbevette a tanyát a belvíz. Terepjáróval sem lehetett kijutni, és a tűzoltóság is csak nagy nehézségek árán tudott segíteni a kimenekítésben. A súlyos beteg panaszos sérelmezte, hogy a megközelíthetetlenség miatt az orvosi ellátása is veszélybe került. Az önkormányzatnál próbált segítséget kérni a belvíz megszüntetése érdekében, de segítséget nem kapott.
A vízügyi igazgatóságot is felkereste, ahol azt a tájékoztatást kapta, hogy a probléma abból ered, hogy a tanya megközelíthetőségét biztosító utat a kárpótlási földek kiadását követően megszüntették. A panaszos azt is közölte, hogy az Alsó-Dunavölgyi Vízügyi Igazgatóság „megszüntette a csatorna feletti átjárás lehetőségét”.
Az iratok között fellelhető, hogy K.né tanyatulajdonos már 2004. július 6-án kérelemmel fordult az önkormányzathoz, melyben arról panaszkodott, hogy a tanyához vezető bejárást biztosító utat esetenként lezárják, és e miatt az ott élők, a vendégek, de ami a nagyobb probléma, hogy a mentők, tűzoltók be-, és kijutása sem biztosított. Azt kérte, hogy a bejutást a Kodály út meghosszabbításával biztosítsa az önkormányzat. A panaszos elmondása szerint a vízügyi igazgatóság az út megszüntetésben látta a problémát, és 2004-ben a tanyatulajdonos is egy út meghosszabbítását kérte a bejutás biztosítása érdekében.
Az iratokból az is megállapítható, hogy az önkormányzat az út kialakítását anyagi lehetőségek miatt nem tudta vállalni, és véleményük az, hogy az egyetlen lehetséges mód „a Sportcsarnok melletti csatorna parton a saját használatú út megközelítése”. 
A tanya megközelíthetőségét tehát egyrészt az egyre gyakrabban jelentkező belvíz akadályozza, másrészt egy korábban rendelkezésre álló közlekedési lehetőség megszüntetése.
A panasz ismeretében kértem a jegyző válaszát arra vonatkozóan, hogy a panaszos ingatlanát érintő területen milyen intézkedéseket kívánnak tenni a belvíz- és csapadékvíz-elvezetés panaszmentes megoldása érdekében, tekintettel arra, hogy az egyre többször jelentkező szélsőséges időjárási viszonyok olyan esőzésekkel, felhőszakadásokkal járnak, amelyek időről-időre visszatérően veszélyeztethetik a panaszos ingatlanát, annak megközelíthetőségét. A tanyatulajdonos 2004-ben kelt birtokvédelmi kérelmére a jegyzőtől, még a belvíz-és csapadékvíz elvezetésének megoldására vonatkozóan – tekintettel arra, hogy az nem jegyzői feladat – a jegyző közvetítésével a polgármestertől kértem választ. Megkeresésemben azt is jeleztem, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa korábban már folytatott átfogó vizsgálatot az önkormányzati feladatot érintő csapadékvíz-elvezetéssel kapcsolatos panaszok kapcsán, melyek az országgyűlési biztosok hivatal honlapján (www.obh.hu) elérhetők. Számuk: OBH 2852/1999. és OBH 2528/2000. 
Megkeresésemre a jegyzőtől és a polgármestertől közös válasz érkezett, melyben az alábbiakat részletezték.
1. Izsák, Gedeondűlő 4. szám alatti ingatlan a panaszos élettársának (K.né) a tulajdonát képezi. 
2. K.né tanyatulajdonos további tulajdonát képezi Izsák városközpontjában egy házas ingatlan, melyet tavalyi év óta bérbeadás útján hasznosítanak. 
3. A kérdéses, Izsák, Gedeondűlő 4. szám alatti tanyás ingatlanon K.né idegenforgalmi szálláshelyet alakított ki úgy, hogy oda út a földnyilvántartás adatai szerint nem vezet. A kérdéses ingatlant – tudomásuk szerint – kártalanítás, illetve részaránykiadás szerint kapta meg a tulajdonos; abban a polgármesteri hivatalnak eljárási jogosultsága nem volt. Az ingatlant csak a szomszédos mezőgazdasági ingatlanokon keresztül lehet megközelíteni, melyhez a szomszédos tulajdonosok a tavalyi évig hozzájárultak, a panaszosnak vitája volt a szomszédokkal, és így azok az átjárást már nem engedik meg. 
4. A panaszos több alkalommal járt az önkormányzatnál személyesen, hogy bejáró utat alakítson ki az önkormányzat. A szomszédos tulajdonosokat megkeresték, azonban a magas árajánlatok miatt, anyagi lehetőségek híján erre nem került sor. Álláspontjuk szerint a kérdéses területet a tanyatulajdonosnak kellene megvásárolni, hogy a tanyájához bejuthasson.
5. A belvízveszély csak ebben az évben áll fenn, tekintettel arra, hogy az I. fokú belvízvédelmi védekezési készültséget rendeltek el. Elsősorban a belterületen védekeznek, és csak ezután kerülhet sor a külterületi mezőgazdasági területek belvízveszélyének csökkentésére, azaz szivattyúzásra.
6. Az önkormányzat eljárt az Alsó-Duna-Völgyi Vízügyi Igazgatóságnál, hogy a panaszos ingatlanától mintegy 500 m-re lévő II. számú övcsatornán egy híd kerüljön megépítésre, amely a tanyához vezető utat lerövidítheti. A vízügyi igazgatóság és az önkormányzat anyagi hozzájárulásával a híd megépült. Ettől függetlenül a bevezető út (amely az ingatlan-nyilvántartás szerint más ingatlana) feltöltésre kell, hogy kerüljön, tekintettel arra, hogy egy mély fekvésű területről van szó. Ennek költségei – álláspontjuk szerint – a tulajdonos hozzájárulásával a panaszost terhelhetik.
7. A birtokállapot megváltoztatásához az önkormányzatnak nincs hatásköre. Az polgári jogi szerződésen alapszik, melyhez a szomszédos tulajdonosok egyetértése is szükséges. Ilyen megosztási kérelem az önkormányzathoz nem érkezett. Mindezekről a panaszost szóban tájékoztatták. Birtokvédelmi eljárást nem folytathattak az ügyben, tekintettel arra, hogy az bírósági hatáskörbe tartozik. 
8. Véleményük szerint a kérdés úgy rendezhető, hogy panaszos a szomszédos ingatlant megvásárolja, kéri annak úttá való minősítését, és az utat feltölti, vagy kiépíti. Az önkormányzat a hídépítésen túl további anyagi támogatást nem tud felvállalni. Szükséges továbbá, hogy a panaszos a szomszédokkal megfelelő viszonyt alakítson ki, akik ebben az esetben a bejutást a tanyába nem fogják gátolni.
9. A tanyához az ingatlan-nyilvántartási iratok szerint korábban sem vezetett út és így az meg sem lett szüntetve. Lakhatásuk a belterületen biztosított, így érthetetlen, hogy miért költöztek a megközelíthetetlen tanyába. A csatorna-parti terület egyébként a vízügyi igazgatóság kezelésébe tartozik, és az szintén nem útként van az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetve. 

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) 
(A 2004. július 6-án kelt kérelem benyújtásakor hatályos)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. (2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani. (3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény. (4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
38. § (1) Ha a jogszabály elrendeli, vagy az ügy természete megengedi, a közigazgatási szervnek a döntés előtt meg kell kísérelnie egyezség létrehozását. (2) Ha az egyezség megfelel a jogszabálynak, és nem sérti a felek vagy mások jogos érdekét, a közigazgatási szerv az egyezséget jóváhagyja, illetőleg határozatba foglalja; ellenkező esetben az eljárást folytatja.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. (3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. (2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás. (3) A bíróság a birtokperben a birtokláshoz való jogosultság alapján dönt; a békés birtoklásban megzavart fél jogosultságát vélelmezni kell

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a panaszost élettársa útján érintő ügyben az érintett tanyaingatlan-tulajdonos élettárs – jogi képviselője útján – már 2004. július 6-án kérelemmel fordult az önkormányzathoz, melyben arról panaszkodott, hogy az ingatlan megközelítését biztosító utat időnként lezárják, és ez a behajtást akadályozza, ezért kérte az önkormányzat segítségét, intézkedését. Ebben a kérelemben az út meghosszabbítását is kérte. A kérelmező – a jogi képviselő sürgetésére – 2004. szeptember 13-ai keltezéssel levélben kapott választ, melyben az önkormányzat azt közölte, hogy az út kialakítását nem tudják vállalni, valamint jelezték, hogy az ingatlanokat úgy kell kialakítani, hogy ahhoz út legyen biztosítva.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban kifejtette, hogy „az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt, még a kérelemre indult eljárásokban sem az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem. (…) Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.”
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában hivatalból eljárva megállapította: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az államigazgatási eljárásról szóló törvény az ügyfelek számára nem biztosít hatékony jogi eszközt a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére. Akár kérelemre, akár hivatalból indul az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán és közérdeket szolgál. 
A Ptk. rendelkezései szerint, akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. A birtokvédelmi eljárásban a tényállás alapos tisztázásával deríthető ki, hogy a panaszos és élettársa (mint tanyaingatlan-tulajdonos) esetében mit jelent az ingatlan megközelítését biztosító út lezárása, az mely időtől áll fenn, a zavaró körülmény milyen módon orvosolható, az ügy a jegyző vagy a bíróság hatáskörébe tartozik, a birtoksértő magatartást ki(k) tanúsítja stb. Az eljárás idején hatályos 1957. évi IV. törvény (Áe.) 26. § (1) bekezdése szerint „a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.” A bizonyítási eszközök köre elvileg korlátlan. 
A közigazgatási szerv sem a kérelmezőnek, sem az országgyűlési biztosnak nem adhat olyan választ, hogy „Birtokvédelmi eljárást nem folytattunk az ügyben, tekintettel arra, hogy az a bíróság hatáskörébe tartozik”. 
Az összes körülmény figyelembevételével a hatóságnak döntést kell hoznia, és a kérelmezőt akár elutasítás, akár kérelemnek való helyt adás esetén a jogorvoslati lehetőségről tájékoztatni kell. A Ptk. és az Áe. egyetlen rendelkezése sem azt mondja, hogy amennyiben a birtokvédelmi ügyben a jegyzőnek nincs hatásköre, úgy eljárást nem kell lefolytatni. A kérelmező csak a minden részletre kiterjedő – akár elutasító – határozatból értesülhet a további jogorvoslati lehetőségről, és mindarról a teendőről, amely kérelme érdekében megoldásra vezethet.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy Izsák Város Önkormányzata a panaszos ügyében a döntés elmulasztásával a tulajdonhoz, a jogorvoslathoz, valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Izsák Város Önkormányzatának Jegyzőjét, hogy a panaszost is érintő birtokháborítással kapcsolatos ügyben határozattal döntsön, és erről az érdekeltet értesítse. Kérem a jegyzőt, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.
A vizsgálati jelentést tájékoztatás céljából a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjének is megküldöm.

Budapest, 2006. április 18.

Lenkovics Barnabás sk.