Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1915/2006. számú ügyben

Az eljárás megindulása
Egy pályakezdő panaszos Start-kártya igénylésének elutasítása miatt fordult hivatalomhoz. A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a pénzügyminisztertől.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.

A megállapított tényállás
A panaszos START-kártya iránti igénylését 2005. október 19-én nyújtotta be az APEH-hoz. Az adóhatóság 2005. november 18-án az igénylést elutasította arra hivatkozva, hogy a panaszos nem teljesítette az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (Art.), valamint a pályakezdő fiatalok, az ötven év feletti munkanélküliek, valamint a gyermek gondozását, illetve a családtag ápolását követően munkát keresők foglakoztatásának elősegítéséről, továbbá az ösztöndíjas foglalkoztatásról szóló 2004. évi CXXIII. törvény által rögzített jogosultsági feltételeket. Az adóhatóság határozata szerint a START-kártya kiváltásra vonatkozó jogosultság feltételeinek nem felel meg a panaszos, mivel az adóhatóság értelmezése szerint, aki „első ízben létesít foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt, az kizárólag a jogviszony létesítését megelőzően jogosult a kártya kiváltására”. Tekintettel arra, hogy a panaszos már 2005. október 1-jén foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt létesített, az adóhatóság szerint nem jogosult a kártya kiváltására. 
A panaszos nem értett egyet ezzel az adóhatósági jogértelmezéssel, ezért a határozatot megfellebbezte. Álláspontja szerint a törvényi rendelkezésekből nem következik, hogy START-kártya igénylésre az adózó csak akkor jogosult, ha a START-kártyát a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítése előtt igényli.
A másodfokú adóhatóság lényegében az elsőfokú határozat indokai alapján helyben hagyta az elsőfokú adóhatóság határozatát, a panaszos igénylését elutasította.

A vizsgálat megállapításai
I. Először is a hatásköröm fennállását vizsgáltam meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Ennek alapján tehát valamennyi adóhatóság – így az APEH –, mint az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv eljárásának, határozatának, illetőleg intézkedése elmulasztásának vizsgálatára rendelkezem hatáskörrel. Megállapítottam, hogy a panaszos a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket is kimerítette, vagyis vizsgálati hatásköröm fennállt az ügyben.

II. 1. Ezt követően a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket tekintettem át. Abból indultam ki, hogy a jogállamiság elvéből levezethető normavilágosság követelménye az alkotmánybíróság gyakorlatában a következő:
„Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a világos, érthető, és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes, világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon”. (11/1992. (III. 5.) AB határozat)
„Ha (…) egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.” (1160/B/1992. AB határozat)
2. A panasszal kapcsolatos alapvető jogszabályi rendelkezések:
A pályakezdő fiatalok, az ötven év feletti munkanélküliek, valamint a gyermek gondozását, illetve a családtag ápolását követően munkát keresők foglakoztatásának elősegítéséről, továbbá az ösztöndíjas foglalkoztatásról szóló 2004. évi CXXIII. törvény (Pftv.)
1. § (2) E törvény alkalmazásában
2. pályakezdő fiatal: a huszonötödik életévét - felsőfokú végzettségű személy esetén a harmincadik életévét - be nem töltött, foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítéséhez szükséges feltételekkel és érvényes START-kártyával rendelkező személy;
3. § (1) A munkaadót a pályakezdő fiatal foglalkoztatásának időtartamára a START-kártya érvényességi idején belül illeti meg a 4/A. §-ban meghatározott kedvezmény, függetlenül a foglalkoztatás időtartamától, határozatlan vagy határozott idejű jellegétől.
(2) Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) szerinti START-kártya kiváltására az jogosult, aki
a) a huszonötödik életévét, felsőfokú végzettségű személy esetén a harmincadik életévét még nem töltötte be,
b) tanulmányait befejezte vagy tanulmányait megszakította,
c) első ízben létesít foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt vagy ösztöndíjas foglalkoztatási jogviszonyt.
(3) A (2) bekezdés c) pontjában a foglalkoztatásra irányuló jogviszony első ízben történő létesítésének megítélése szempontjából figyelmen kívül kell hagyni a tanulói és a hallgatói jogviszony mellett fennálló, illetve az iskolai szünet időtartama alatt létesített foglalkoztatásra irányuló jogviszonyokat, továbbá a tanulói és a hallgatói jogviszony megszűnése után alkalmi munkavállalói könyvvel létesített jogviszonyt.
(4) START-kártya kiváltására egy alkalommal van lehetőség, ide nem értve a START-kártya elvesztése és megsemmisülése miatti új igénylését, valamint megrongálódása miatti cseréjét.
(5) A pályakezdő fiatal foglalkoztatására tekintettel kedvezményt e törvény szerint érvényesítő munkáltató a kedvezménnyel érintett foglalkoztatás időtartama alatt köteles a START-kártyát megőrizni, és a foglalkoztatásra irányuló jogviszony megszűnésekor a pályakezdő fiatal részére visszaszolgáltatni.
A vizsgált ügyben az adóhatóság határozata szerint a Pftv. 3. § (2) c) pontjában foglalt feltételt csak akként lehet értelmezni, hogy „az igénylőnek a foglalkoztatási jogviszony létesítését megelőzően be kell nyújtania az igénylését az adóhatósághoz”. A panaszos szerint a törvényi megfogalmazásból ez nem következik.
A Pénzügyminisztérium közigazgatási államtitkára – a Pénzügyminiszter nevében – megkeresésemre a Pftv. 3. § (2) c) pontjának értelmezésével kapcsolatban a következőkről tájékoztatott.
„[A] „létesít” szó nyelvtani értelmezése arra enged következtetni, hogy a 25. (30.) életévét még be nem töltött, tanulmányait megszakító, vagy befejező fiatal a foglalkoztatási jogviszony létesítését megelőzően, vagy legkésőbb a létesítésének napján kell, hogy kiváltsa (igényelje) a kártyát.
Ebből következően a törvény és az ennek megfelelően kialakított adóhatósági gyakorlat kizárja a kártyára jogosultságból azokat a fiatalokat, akik a törvénymódosítás hatályba lépése (2005. október 1.) után, de első jogviszonyuk létrejöttét követően váltanák ki a kártyát.
Természetesen nem lehetett a jogalkotó szándéka, hogy a kártyakiváltás törvényi feltételeivel rendelkező, de adminisztrációs mulasztásként azt az első jogviszony létrejöttéig nem kezdeményező pályakezdőt hátrányosan megkülönböztesse.
Az átmenet szabályozatlansága miatt fellelhető következetlenség megszüntetése csak törvényi korrekcióval lehetséges. Az adóhatóság eljárása – vizsgálataink szerint – a hatályos előírásoknak megfelel.”

III. Megállapítottam, hogy a vonatkozó szabályozás – Pftv. 3. § (2) c) pontja – olyan normatartalommal rendelkezik, amely alkalmas lehet szubjektív jogalkalmazói értelmezésre, továbbá e törvényi rendelkezésből a jogalkotó szándéka nagy bizonyossággal nem állapítható meg. Nem vezethető le a rendelkezésből, hogy a START-kártya kiváltására valóban csak a foglalkoztatási jogviszony létesítésének napjáig van lehetőség, ugyanakkor ennek az ellenkezője sem derül ki a szabályozásból. Ebből következően a Pftv. szóban forgó rendelkezése alkalmas arra, hogy a normavilágosság követelményének eleget nem téve a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság sérelmét okozza.
Mindezt alátámasztja a Pénzügyminisztérium politikai államtitkárának válaszlevele is, hiszen kezdeményezte a Pftv. 3. § (2) c) pontjának módosítását akként, hogy a START-kártya hiányában létesített jogviszonyt létrehozó foglalkoztatót is illesse meg a járulékkedvezmény, feltéve, hogy a pályakezdő a kártyát a jogviszony létrejöttét követő 30 napon belül, pótlólag a foglalkoztató rendelkezésére bocsátja.

Javaslatok, ajánlások
Tekintettel arra, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye sérelmének közvetlen veszélye a Pftv. nem kellően világos rendelkezésére vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszternek, hogy kezdeményezze a 2004. évi CXXIII. törvény módosítását, kiegészítését olyan rendelkezéssel, amely adminisztrációs késedelem esetén is egyértelműen lehetővé teszi a START-kártya kiváltását az első foglalkoztatási jogviszony létesítését követő ésszerű határidőn belül, amikor az adózó az egyéb törvényi feltételeknek megfelel, az első foglalkoztatási jogviszonya még fennáll, és a kártya által nyújtott kedvezmény időtartama még nem telt el.

Budapest, 2006. május 15.

Takács Albert sk.