Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1882/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Szűcs Éva
A vizsgálat megindítása
A vállalkozó panaszos az ELMŰ által regisztrált és vezetett villanyszerelő-szakvállalkozói névjegyzéket kifogásolta. A szolgáltató hatásterületén a fogyasztásmérő-hely kialakítását panasza szerint csak az végezheti el, aki ebben a nyilvántartásban szerepel. Ezt azért is sérelmesnek tartja, mivel véleménye alapján ez egy szűk csoportnak biztosít állandó megbízást. Neki villanyszerelő-szakmunkás képzettsége van, és a szakmához kapcsolódó mestervizsgával is rendelkezik, ennek ellenére tanfolyamot kellene elvégeznie ahhoz, hogy a névjegyzékbe bekerülhessen. 
A panaszban kérdésként merült még fel a vállalkozói névjegyzékben szereplő személyekre vonatkozóan az adatkezelés jogszerűsége az ELMŰ részéről. A panasz e részének vizsgálatára hatáskörrel nem rendelkezem, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.)  19. § (3) bekezdése alapján – a jelen vizsgálati jelentésem megküldése mellett – a panaszt az adatvédelmi biztosnak áttettem. 
A Budapesti Elektromos Művek Nyrt-től (a továbbiakban: ELMŰ) tájékoztatást kértem a közüzemi üzletszabályzat vonatkozó rendelkezéseiről, illetőleg annak jogi, szakmai-műszaki indokoltságáról.

A megállapított tényállás
Az ELMŰ tájékoztatása szerint: „… annak az elsődleges indoka, hogy egy jól körülhatárolt munka – a villamos energia fogyasztásmérő-hely kialakítását (szerelését) – az ELMŰ Nyrt. meghatározott szakképesítéshez köti, elsődlegesen műszaki-biztonsági okok magyarázzák. (Megjegyezném, hogy az ELMŰ gyakorlata nem tér el a többi áramszolgáltató társaságétól, mivel ez általános iparági gyakorlat).
A további, villanyszerelő-ipari tevékenységre ez a korlátozás nem vonatkozik, bármely fogyasztói berendezés szerelését, ha erről ún. kiviteli tervdokumentációt készít, amelyet az ELMŰ részére benyújt, és az azt jóváhagyja/elfogadja. Ennek úgy vélem, szintén műszaki-biztonsági okai vannak.  
Ennek a jogi alapjait a villamos energiáról szóló 2001. évi CX törvény, annak végrehajtási rendelete a 180/2002. (VIII. 23.) Korm. számú rendeletben, illetve a 297/2005. (XII. 23.) Korm. számú rendeletben foglaltak biztosítják. A fogyasztásmérő berendezés (villanyóra) a villamos energia elosztói engedélyesek tulajdona, ezért ezen berendezések létesítésével (stb.) kapcsolatos előírások a jogszabályi felhatalmazás alapján a fogyasztó érdekét szolgálják, hogy annak kivitelezése megfeleljen a különböző, részben idézett jogszabályoknak, illetve szabványoknak. Ezáltal elkerülhetőek a fogyasztók számára nem megfelelő szerelésből adódó többletköltségek, illetve időveszteség. (A fogyasztóval való közüzemi szerződés megkötésének feltétele egyébként az is, hogy a szerelést végző szakember ún. Kivitelezői Nyilatkozatot adjon a szabályoknak megfelelő szerelésről, és ezért felelősséget is vállaljon.)”
A Közüzemi Üzletszabályzat Melléklete a minősített vállalkozókról a következőket tartalmazza:
„A minősített vállalkozókról
A fogyasztói tulajdonú fogyasztásmérő-hely kialakítása a fogyasztó feladata. Erre a munkára általában villanyszerelő szakiparost alkalmaznak. A tapasztalatok szerint sok esetben nem a vonatkozó előírásoknak megfelelően készültek ezek.
Az ELMŰ Nyrt. a területileg illetékes kamarákkal és az EMOSZ képviselőivel tagjaik érdekében és a szakvállalkozói minősítési rendszer bevezetésére és működtetésére együttműködési megállapodást kötött. Az együttműködés célja a villamosenergia-fogyasztók szélesebb körű és magasabb színvonalú kiszolgálása, az élet-, vagyon-, és üzembiztonságai követelmények magasabb szintű teljesítése az e szakterületen tevékenykedő vállalkozók és vállalkozások minősítésével. Az ELMŰ Nyrt-val kapcsolatba kerülő, az ELMŰ Nyrt. szolgáltatási területén mérőhelyet kialakító, a méretlen áramszolgáltatói és/vagy fogyasztói vezetékhálózaton szerelési munkát végző, és arról szerelési igazolást kiállítók körének egységes szakmai színvonal alapján történő behatárolása, a szakmai felelősség személyhez kötése, a szakszerű kivitelezés biztosítása, a fogyasztók és a szolgáltatói érdekeket sértő kivitelezés elkerülése.
A cél elérése érdekében mérőhelyet csak az alakíthat ki, méretlen áramszolgáltató és/vagy fogyasztói vezetékhálózaton szerelési munkát csak az végezhet és szerelési igazolást csak az állíthat ki, aki a Szakvállalkozók Nyilvántartásban bejegyzésre kerül. 
Bejegyzettek köre
Azok a megfelelő szakirányú képesítéssel és mestervizsgával vagy szakirányú felsőfokú végzettséggel rendelkező természetes személyek, akik egyéni vállalkozóként saját nevükben bejelentkeznek, és nyilvántartásba kerülnek, illetve azok a gazdálkodó szervezetek, amelyek egy vagy több szakirányú felsőfokú végzettséggel rendelkező szakalkalmazottjukat bejelentik és azok gazdálkodó szervezetükkel együtt nyilvántartásba kerülnek.”
A listára való felkerülés feltétele a Magyar Elektrotechnikai Egyesület keretei között működő Villamos Energia Társaság által szervezett néhány napos tanfolyam elvégzése. A tanfolyamon a mérőhely szereléséhez kapcsolódó szabályokat, szabványokat oktatják, továbbá ismertetésre kerülnek azok a szakmai elvárások és standard berendezések, amelyeknek az alkalmazását az ELMŰ kötelezően előírja. Az üzletszabályzat hivatkozott mellékletében ezek az előírások konkrétan felsorolásra kerültek, illetőleg a szabályzat külön nevesíti a szolgáltató által elfogadott és beépíthető termékeket. A tanfolyam költsége cca. 30 ezer forint.
Jelenleg az áramszolgáltató társaságok között egyeztetések vannak folyamatban arról, hogy egymás regisztrált vállalkozóit kölcsönösen elfogadják majd a jövőben. Az így létrejövő országos lista a fogyasztók választási lehetőségeinek a további szélesítését jelentené a szolgáltató álláspontja szerint. A névjegyzékben 44 oldal terjedelemben ez ideig több mint kétezer vállalkozót regisztráltak.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (A jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, és a tisztességes eljáráshoz való jog)
9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.

Az ügy jogszabályi háttere
2001. évi CX. törvény a villamos energiáról
1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról
1993. évi LXXVI. törvény a szakképzésről
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
180/2002. (VIII. 23.) Korm. rendelet a villamos energiáról szóló törvény végrehajtásáról
187/2002. (VIII. 23.) Korm. rendelet 1/a. szám melléklete: a Villamos Energia Közüzemi Szabályzata
297/2005. (XII. 23.) Korm. rendelet a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatalról
31/1996. (VI. 19.) IKM rendelet az ipari mesterképzés szakmai és vizsgakövetelményeiről
127/2005. (XII. 29.) GKM rendelet a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal a hatósági jogköreivel összefüggő egyes miniszteri rendeletek módosításáról
129/2005. (XII. 29.) GKM rendelet a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal egyes műszaki biztonsági közigazgatási eljárásainak és igazgatási jellegű szolgáltatásainak díjairól 
26/2006. (V. 5.) GKM rendelet az autógáz töltőállomás építésének és üzemeltetésének szabályairól 
30/2006. (VI. 1.) GKM rendelet az autógáztartályok időszakos ellenőrzéséről

A vizsgálat megállapításai
A szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény felhatalmazása alapján a Magyar Kézműves Kamarával egyetértésben kiadott, az ipari mesterképzés szakmai és vizsgakövetelményeiről szóló – többször módosított – 31/1996. (VI. 19.) IKM rendelet (a továbbiakban: R.) 60 szakmát foglalt jegyzékbe, amelyekhez kapcsolódóan meghatározta a mestervizsgai szint teljesítéséhez szükséges szakmai feltételeket. 
A R. Melléklet II. és III. pontjában a szakmai munkaterületek leírása között a jogszabály a villanyszerelő-mester szakterületi körébe tartozónak tekinti az épületek, építmények villamos csatlakozásának (csatlakoztatásának) kiépítését, illetőleg a szakma mesterszintű gyakorlását igénylő feladatok között sorolja fel a fogyasztásmérő-berendezés számára a csatlakozási hely kialakítását és szerelését elvégző villanyszerelői tevékenységet.
A R. továbbá körültekintő részletességgel szabályozza a szakmai minősítés és vizsgáztatás rendjét, és nevesítetten meghatározza a mestervizsga azon részeit, amely alól felmentés adható. Ilyen mentesülést kaphat például a mesterjelölt a mestervizsga szóbeli vizsgarészének a teljesítése alól, ha szakirányú egyetemi, főiskolai végzettséggel, illetve akkreditált felsőfokú szakképesítéssel rendelkezik.
A szakképzésről szóló törvény értelmező rendelkezése szerint a mesterképzés olyan képzési forma, amely a szakmai tevékenység mesterszintű gyakorlásához szükséges szakmai, elméleti és gyakorlati ismeretek elsajátítását biztosítja, továbbá – többek között – a vállalkozás vezetéséhez elengedhetetlen gazdasági, jogi és munkaügyi ismeretanyag megszerzését is lehetővé teszi. 
A mestervizsga követelményeiről a törvény kimondja, hogy az a szakképesítésért felelős miniszter által jogszabályban meghatározott dokumentum, amely magában foglalja egyfelől a mestervizsga követelményeit, másfelől a vizsgáztatással kapcsolatos követelményeket.
A panaszban megnevezett villanyszerelői munkához kapcsolódóan tehát a szakmai specifikumok úgy összegezhetők, hogy ehhez a tevékenységhez az Országos Képzési Jegyzékben (OKJ) szereplő villanyszerelői szakképesítés mellett – amely az állam által elismert szakképesítés – további mestervizsga-szakképesítés szükséges.
Álláspontom szerint azzal, hogy a hivatkozott törvény a mestervizsga szabályozását is az állami jogalkotó szervek hatókörébe vonja, a mestervizsga letételéből következő jogosultságok terjedelmét, illetőleg mibenlétét is általános érvénnyel meghatározza, és az államilag elismert képesítés rangjára emeli. Ez a szakképesítés aspektusából megítélésem szerint azt jelenti, hogy az ilyen típusú villanyszerelői munka elvégzéséhez – az előzőeken kívül – további feltételek nem szabhatók. 
A megfelelő szakmai képesítés meglétének vizsgálatán túlmenően ugyanakkor nem lehetett figyelmen kívül hagyni, hogy a villamosenergia-termelés, szállítás, szolgáltatás az egyik legalapvetőbb stratégiai ágazat. E piaci szerepköréből következően az ágazatra vonatkozóan a villamos energiáról az egyes jogszabályok igen sokrétű és differenciált szabályokat állapítanak meg, amelyek szintén kötelező érvényűek. Ezért külön is vizsgáltam a munkavégzésnek az ágazatra jellemző esetleges többlet-feltételeit. 
A villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény (a továbbiakban: VET.) 111. § (2) bekezdése alapján a csatlakozó-, az összekötő és fogyasztói berendezés stb. létesítésére, felülvizsgálatára, le- és felszerelésére a külön jogszabály szerint nyilvántartásba vett villanyszerelő jogosult. A villanyszerelő nyilvántartásba vételéhez szükséges feltételeket, eljárási rendet és a nyilvántartást vezető szervezetet a miniszter rendeletben állapítja meg, illetve jelöli ki.
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényben kapott felhatalmazása alapján a Kormány a 297/2005. (XII. 23.) Korm. rendeletében önálló központi költségvetési szervként létrehozta a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatalt. A Hivatal főbb feladat- és hatásköreit a jogszabály a külkereskedelmi engedélyezési, kereskedelmi igazgatási, műszaki-biztonsági felügyeleti jogköreiben állapítja meg. Mindezeken túlmenően a kormányrendelet a Hivatal részére megállapítja – többek között – a fogyasztói berendezés létesítésére, felülvizsgálatára, stb. jogosult villanyszerelő közhitelű hatósági nyilvántartásba vételi, nyilvántartási, igazolvány kiadási, monitoring és az azokkal összefüggő egyeztetési és egyéb közigazgatási-, hatósági feladatokat [6. § b) pontja]. A kormányrendelet 11-13. §-ai – a gázszerelők [6. § a) pontja] hatósági nyilvántartását is ideértve – néhány eljárási szabályt is megállapít, azonban a nyilvántartásba vétel feltételeit, az eljárási rendet nem szabályozza. 
A jogszabály a felhatalmazó rendelkezések között – a Hivatal műszaki-biztonság feladat- és hatáskörében – a minisztert hatalmazza fel az egyes részletes szabályok megalkotására (e körben kerültek kiadásra a 26/2006. (V. 5.) GKM rendelet, 30/2006. (VI. 1.) GKM rendelet, a 129/2005. (XII. 29.) GKM rendelet a gázüzemű és az egyes nyomástartó rendszerek működtetésével kapcsolatban).
A jogszabályi háttér további vizsgálata során megállapítottam, hogy a villanyszerelő közhitelű hatósági nyilvántartás létrehozásával és vezetésével összefüggő közigazgatási hatósági feladatokról szóló miniszteri rendelet megalkotására nem került sor.
A Hivatal – a végrehajtási jogszabályok hiányában – közhitelű hatósági nyilvántartást nem vezet, illetőleg ezzel összefüggő hatósági feladatokat nem lát el. 
Az ELMŰ üzletszabályzatának mellékletében szerepeltett minősített vállalkozók jegyzékével kapcsolatban megállapítottam, hogy a közüzemi szolgáltatónak az üzletszabályzata elkészítésekor – annak tartalmi kellékei tekintetében – a VET. és a törvény végrehajtására kiadott 180/2002. (VIII. 23.) Kormányrendelet, annak mintaszabályzata, valamint az egyes ágazati jogszabályok rendelkezéseit tekintetbe véve kell eljárnia.
A VET. általános alapvetése szerint az üzletszabályzat tartalmazza az engedélyesek által nyújtott szolgáltatások általános, műszaki, kereskedelmi, elszámolási és fizetési szerződési feltételeit. A szabályzatot a Magyar Energia Hivatal hagyja jóvá, segítve annak végrehajtását, illetőleg a szolgáltató átlátható működését. 

A kialakított álláspontom szerint:
I. az ELMŰ üzletszabályzata túlterjeszkedik a jogszabályok által meghatározott tartalmi követelményeken, azzal, hogy a szabályzat jogi sorsát osztó mellékletben a szolgáltató quasi hatósági nyilvántartást vezet az adott villanyszerelési munkát képesítésük szerint elvégezhető szakmunkásokról; 
II. az üzletszabályzatra vonatkozó megállapításon túlmenően a minősített vállalkozók jegyzéke azt a látszatot kelti, mintha a csatlakozási hely kialakításához és szereléséhez egy többlet szakmai képesítés is szükséges lenne, nevezetesen a szolgáltató által szervezett tanfolyam elvégzése, illetőleg a villanyszerelő regisztrációja; 
III. a VET. kifejezetten a minisztert hatalmazza fel arra, hogy a speciális munkára jogosult villanyszerelők nyilvántartásba vételéhez szükséges feltételeket, az eljárási rendet és a nyilvántartást vezető szervezetet rendeletben állapítsa meg, illetve jelölje ki. Az e tárgyban megalkotott rendelet hiánya miatt az ELMŰ-nek, mint szolgáltatónak a kialakított gyakorlata jogellenes.
Az előzőekre figyelemmel a szolgáltató üzletszabályzatába felvett és az ELMŰ által bevezetett vállalkozói névjegyzék – véleményem szerint – sérti a vállalkozás alkotmányos alapjogát (Alkotmány 9. § (2) bekezdés). 
A fenti alapjog érvényesülésével összefüggésben indokoltnak tartom e helyen idézni az Alkotmánybíróságnak a vállalkozás jogával összefüggő egyes döntéseit, amelyekről az alábbi kiemelés adható: „a vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, … senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás … gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993.340., 341-342.]
Egy másik döntésében az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a vállalkozás alapjogi minőségéből az következik, hogy az csak akkor és annyiban korlátozható, amikor és amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai [881/B/1991. AB határozat, ABH 1992.475-476.]
(Forrás: Magyar Hivatalos Közlönykiadó: Az értelmezett Alkotmány)
A fentieken túlmenően a jogi szabályozás hiánya a jogbiztonsággal összefüggésben sérti az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvét.
Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok orvoslására az Obtv. 25. § -a alapján az alábbi intézkedéseket javaslom.

Ajánlás
Javasolom a Budapesti Elektromos Művek Nyrt. menedzsmentjének, hogy a közüzemi üzletszabályzatot (annak mellékleteit, iratmintáit stb.) tekintse át, és gondoskodjon azok módosításáról.
Felkérem a Magyar Energia Hivatal elnökét, hogy vizsgálja felül a „Budapesti Elektromos Művek Rt. Közüzemi Üzletszabályzata”-nak a jelentésem megállapításaival érintett részeit. 
Kérem továbbá, hogy a vizsgálata eredményeként tervezett intézkedésénél vegye figyelembe az egyéb villamosenergia-szolgáltatók szabályzataival való összhangot, illetőleg erre tekintettel alakítsa ki érdemi állásfoglalását. 
Javasolom a gazdasági és közlekedési miniszternek, hogy a jogi szabályozás hiányával okozott visszásság jövőbeni elkerülésére a felhatalmazása szerinti rendeletet alkossa meg, gondoskodjon annak kiadásáról.
Felkérem a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, hogy közreműködésével segítse a vizsgálatomból adódó jogalkotási feladat végrehajtását, illetőleg kísérje azt figyelemmel. 
Kérem az érintetteket, hogy az ajánlásokkal kapcsolatos érdemi állásfoglalásukról, megtett intézkedésükről 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjenek. 

Budapest, 2006. november 9.

Lenkovics Barnabás sk.