Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1781/2006. sz. ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában előadta, hogy férjétől elvált. A Sárbogárdi Városi Bíróság 2.P.20.126/2003./23. számú, 2004. február 19-én kelt ítéletével leányát az édesapa, fiát az ő gondozásába helyezte. A panaszos fiával Sárbogárdon él. Apa és leánya lakóhelye Nyíregyháza, tartózkodási helyük Németország. A bíróság a kapcsolattartást a következőképpen szabályozta: az apa a fiúgyermeket minden páros hétvégén péntek 16 órától vasárnap 19 óráig, a panaszos a leánygyermeket minden páratlan hétvégén péntek délután 16 órától vasárnap 19 óráig magával viheti, majd köteles a kapcsolattartás végeztével lakóhelyére visszavinni. Az ítéletet a Fejér Megyei Bíróság Pf. 20.644/2004/5. számú, 2004. június 14-én kelt ítéletével helyben hagyta. A Sárbogárdi Városi Bíróságon 2005 szeptemberében a panaszos volt férje keresetet indított fia hozzá való helyezése és leányának a panaszossal való kapcsolattartása újraszabályozása tárgyában. Az eljárás 2.P20.116/2005/8. számon folyamatban van. A bíróság 2006. április 13-án kelt ideiglenes intézkedésével szabályozta 2006. év nyarának kapcsolattartási rendjét. 
A panaszos sérelmezte:
I./ Nyíregyháza Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatala jegyzőjének, mint első fokú gyámhatóságnak (a továbbiakban: jegyző) a panaszos leánya védelembe vételével kapcsolatos eljárását.
II./ A Nyíregyházi Városi Rendőrkapitányság (a továbbiakban: rendőrség) eljárását. 
III./ Nyíregyháza Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) végrehajtási eljárását. 
A beadvánnyal kapcsolatban alkotmányos joggal összefüggő sérelem gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A jegyzőtől, a rendőrség és a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok rendelkezésemre bocsátását kértem.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A tényállás és a vizsgálat megállapításai
I./ Védelembe vétel
A panaszos 2005. december 12-én kérte az apa gondozásába helyezett leánya védelembe vételét. Kérelmében előadta, hogy az apa a ő tudomása nélkül Németországba vitte leányát, a jogerősen szabályozott kapcsolattartást nem biztosítja, továbbá veszélyezteti a gyermek értelmi és érzelmi fejlődését. A jegyző 101563/2005. VI. számú, 2005. december 23-án kelt végzésével – arra hivatkozva, hogy az apa és gyermeke nem tartózkodnak Magyarországon, így a gyermek veszélyeztetésének megállapítása nem lehetséges – a panaszos kérelmét érdemi vizsgálat nélkül elutasította.
A panaszos a határozatot 2006. január 11-én megfellebbezte. A fellebbezés kézhezvételét követően a jegyző 2907-2/2006. számú, 2006. január 17-én kelt végzésével a határozatot visszavonta és döntött a védelembe vételi eljárás folytatásáról. Az ügyintéző a gyámhivataltól még aznap tájékoztatást kért a gyermek veszélyeztetettségéről, a gyermekjóléti szolgálattól pedig arról, hogy alapellátásban gondozzák-e a családot. A sárbogárdi társhatóságot a panaszos meghallgatására kérte. A gyámhivatal – a megkeresett szervektől kapott tájékoztatások ismeretében – 2907-5/2005. VI. számú, 2006. február15-én kelt határozatával a panaszos kérelmét elutasította. A határozatot a panaszos jogi képviselője útján megfellebbezte. A gyámhivatal a fellebbezést továbbította a másodfokon eljáró hatóságnak, ahol megállapították, hogy a fellebbezés időntúli. Az első fokon eljáró gyámhivatal a késedelem igazolását kérte. Az igazolást a panaszos jogi képviselője benyújtotta, annak a jegyző 2907/11/2006. VI. számú, 2006. május 3-án kelt végzésével helyt adott, az iratokat felterjesztette a megyei gyámhivatalhoz.
A megyei gyámhivatal 20311/6/2006. számú, 2006. május 31-én kelt határozatával az első fokú döntést helyben hagyta. A panaszos ügyvédje a határozat bírósági felülvizsgálatát kérte. 
Az Obtv. 29. § (2) bekezdésének e) pontja szerint a bíróság nem minősül hatóságnak, ezért a bíróság eljárásának vizsgálatára nem terjed ki a hatásköröm. Erre figyelemmel a védelembe vételi eljárással kapcsolatban a további vizsgálatot mellőztem.  A megyei gyámhivatal döntésének jogszerűsége tárgyában a bíróság döntése lesz irányadó.

II./ A rendőrség eljárásának vizsgálata
A panaszos 2005. augusztus 5-én feljelentést tett az apai nagyszülők ellen kiskorú elhelyezésének megváltoztatása vétsége miatt. A panaszos jegyzőkönyvbe foglalt nyilatkozata szerint az apának ebben az időpontban rendkívüli kapcsolattartási joga volt. Az apa a gyermeket a saját szüleihez vitte, majd visszament németországi munkahelyére. A panaszos álláspontja szerint fiát a nagyszülők jogtalanul tartották maguknál. A rendőrjárőr a feljelentés alapján, még a feljelentés napján elment a nagyszülők lakására. A panaszos fia és leánya valóban a nagyszülőknél volt, jól érezték magukat, nem kívántak a panaszossal menni. 
A rendőrség 15010-2445/2005 bü. számú, 2005. augusztus 10-én kelt határozatával a panaszos feljelentését – bűncselekmény hiányában – elutasította. A panaszos 2005. szeptember 21-én a fenti határozat ellen panaszt nyújtott be. A rendőrség a jogorvoslati kérelmet időntúli benyújtása miatt ellenvetésként bírálta el, azt új tény, adat közlésének hiányában elutasította. 
A panaszos 2006. február 1-jén volt férjét – a leányával való kapcsolattartás folyamatos meghiúsítása miatt – kiskorú veszélyeztetése vétsége elkövetésének gyanúja miatt feljelentette. 
A rendőrség 2006. február 6-án tájékoztatást kért a gyámhivataltól, arról, hogy az apát a kapcsolattartás meghiúsítása miatt sújtották-e bírsággal. A gyámhatóság válasza nemleges volt. Tekintettel arra, hogy a Büntető Törvénykönyv 2005. szeptember 1-jétől hatályos szabályozása szerint kiskorú veszélyeztetése vétségét az követi el, aki a bírósági vagy hatósági határozat alapján nála elhelyezett kiskorú és a kiskorúval kapcsolattartásra jogosult személy közötti kapcsolat kialakítását vagy fenntartását a kapcsolattartás kikényszerítése érdekében alkalmazott bírság kiszabását követően is akadályozza, a rendőrség – bűncselekmény hiányában – a feljelentést 15010-454/2006 bü. számú, 2006. február 7-én kelt határozatával elutasította.
A panaszos jogi képviselője útján a határozat ellen panaszt nyújtott be, melyet a Nyíregyházi Városi Ügyészség Fk. 1117/2006/2. számú, 2006. február 27-én kelt határozatával elutasított. 
Megállapítottam, hogy a rendőrség a panaszos feljelentései alapján minden esetben eljárt, a rendelkezésre álló határidőket és a vonatkozó jogszabályokat betartotta, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okozott. Előzőekre figyelemmel a panaszos beadványának a rendőrségi eljárást sérelmező részét, mint nyilvánvalóan alaptalant elutasítottam.

III./ Kapcsolattartás
Az anyai kapcsolattartás azt követően, hogy a panaszos leányát a bíróság az apához helyezte, problémás volt. A panaszos 2005. március 4-én az elmaradt kapcsolattartás miatt a gyámhivataltól végrehajtást kért. A gyámhivatal 4.674-8/2005. számú, 2005. március 16-án kelt határozatában az apát figyelmeztette. Az apa a határozatot megfellebbezte. A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) az elsőfokú döntést – az ügyintézési határidő meghosszabbítását követően – 20.239/2005. számú, 2005. május 30-án kelt határozatával helyben hagyta.
A panaszos – ügyvédje útján – június 30-án tájékoztatta a gyámhivatalt arról, hogy leánya tanulmányait – a panaszos beleegyezése nélkül Németországban folytatatja, kapcsolatot nem tud vele tartani. Kérte, hogy a hatóság hívja fel volt férje figyelmét arra, hogy gyermekük jogellenesen tartózkodik külföldön, ismételten kérte a kapcsolattartás végrehajtását. Augusztus 5-én kelt levelében a panaszos újra jelezte a kapcsolattartás elmaradását, utazási költségei megtérítését és volt férje bírságolását kérte.
Augusztus 11-én a gyámhivatal a sárbogárdi társhatóságtól kérte, hogy nyilatkoztassák a panaszost arról, hogy volt férje értesítette-e, hogy Németországban mikor ér véget a tanév, mikor tudja a nyári kapcsolattartást biztosítani. A gyámhivatal ugyanilyen tartalmú nyilatkozat tételére kérte a panaszos volt férjét. A gyermek apja a felkérésnek nem tett eleget. A gyámhivatal szeptember 23-án kelt levelében az apát felszólította a nyilatkozattétel pótlására.
A panaszos volt férje a gyámhivatalt kérte, hogy nyilatkoztassák a panaszost arról, hozzájárul-e ahhoz, hogy leánya tanulmányait továbbra is Németországban folytathassa. 
A panaszos a sárbogárdi gyámhivatalnál augusztus 25-én nyilatkozott arról, hogy volt férje nem értesítette a németországi tanév befejezésének időpontjáról és arról sem, hogy a nyári kapcsolattartást mikor tudja biztosítani. A panaszos jelezte, hogy az augusztus 5-én esedékes kapcsolattartás amiatt maradt el, hogy leánya nem akart elmenni vele. Költségtérítést és az apa bírságolását kérte. A panaszos volt férje október 5-én kelt nyilatkozata szerint nem az ő hibájából maradtak/maradnak el az anyai kapcsolattartások. A panaszos valójában nem is akar gyermekével kapcsolatot tartani, a bíróság által szabályozott kapcsolattartási időpontokban nem megy el gyermekéért, ha a gyermek megy hozzá, nem fogadja szívesen. Az apa a panaszos kérelmének elutasítását kérte.
A panaszos októberben kétszer jelezte a kapcsolattartás elmaradását, költségtérítést, az apa bírsággal való sújtását, továbbá a kapcsolattartás rendőri segédlettel való kikényszerítését kérte. A panaszos kérte az általa megnevezett tanú meghallgatását. A gyámhivatal az anyai kapcsolattartás ügyében november 23-ára tárgyalást hívott össze, melyre mindkét szülőt és jogi képviselőiket is meghívta. A hatóság által megadott időpont a feleknek nem felelt meg, így az elmaradt. A gyámhivatal november 28-án kérte, hogy az apa igazolja az elmaradt kapcsolattartások okát. A panaszos volt férje a gyámhivatalnak adott válaszában közölte, tanúkkal tudja igazolni, hogy a megjelölt időpontokban a panaszos nem jelent meg a gyermekért, nem az apa hibájából maradtak el a kapcsolattartások. A panaszos december 7-én ismét költségtérítés és az apa bírságolását kérte. A gyámhivatal ismételten felszólította az apát az elmaradt kapcsolattartások okának igazolására.
A panaszos volt férje és leánya december 27-én megjelent a gyámhivatalnál. Az apa jegyzőkönyvbe foglalt nyilatkozata szerint a panaszos a jelzett időpontokban egyszer sem ment el a gyermekért. Ha apa és leánya a kapcsolattartási időpontban Németországban tartózkodtak, erről előzetesen próbálták a panaszost értesíteni, de nem volt elérhető. A panaszos leánya nyilatkozott arról, hogy jól érzi magát édesapjánál, tanulmányait szeretné Németországban folytatni, a panaszossal a bíróság által szabályozottnál rövidebb időtartamban szeretne találkozni.
A panaszos 2006. január 25-én kelt levelében állította, hogy az általa megjelölt időpontokban elment a gyermekért, a kapcsolattartások az apa hibájából maradtak el.
A gyámhivatal 11.281-7/2006. VII. számú, 2006. február 13-án kelt határozatával a panaszos kapcsolattartás végrehajtása, illetve útiköltség térítése tárgyában benyújtott kérelmét elutasította. A határozat indoklása szerint sem a panaszos, sem volt férje nem tudta egyértelműen bizonyítani, hogy a bírósági szabályozásnak megfelelő időpontban eleget tettek jelenléti kötelezettségüknek, az apa önhibája nem igazolódott. A panaszos a határozatot megfellebbezte. A megyei gyámhivatal az első fokú döntést megváltoztatta, az apát 10.000 Ft pénzbírsággal sújtotta, továbbá 11.827. Ft utazási költségtérítésre kötelezte.
Megállapítottam, hogy a gyámhivatal az ügyintézési határidő jelentős túllépésével döntött a panaszos kérelméről, ami visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz fűződő joggal összefüggésben. Megállapítottam azt is, hogy a késedelmes ügyintézés oka elsősorban az volt, hogy a panaszos és volt férje nyilatkozatai egymásnak ellentmondóak voltak. A panaszos állította, hogy a szabályozásnak megfelelő időpontokban megjelent a gyermekért, az apa cáfolta azt. A gyámhivatal által összehívott tárgyaláson a felek nem jelentek meg, egymás tanúinak a nyilatkozatát nem fogadták el, és a tanúvallomások is ellentmondásosak voltak. Mindez nem tette lehetővé a tényállás teljes körű tisztázását. A szülők lakóhelyének, illetve az apa és leánya tartózkodási helyének távolsága miatt a felek idézése is időigényes volt, szükség volt a társhatóság megkeresésére is.
Tekintettel arra, hogy a nyíregyházi gyámhivatal vezetője – megkeresésemre küldött tájékoztatójában –  saját hatáskörében megállapította az eljárás elhúzódását és az ügyintézési határidő betartására munkatársai figyelmét felhívta, országgyűlési biztosi intézkedést nem teszek, de az ügyintézési határidő fokozott figyelemmel kísérésére magam is felhívom a gyámhivatal vezetőjének és munkatársainak figyelmét. 
Végül a rendelkezésemre bocsátott iratok tanulmányozása során megállapítottam, hogy a kapcsolattartás végrehajtása tárgyában indított hatósági eljárás során a szülők együttműködésre képtelenek. A panaszos által kezdeményezett eljárások elsősorban volt férje ellen irányulnak. A panaszos leánya nyilatkozott arról, hogy – a hatályos szabályozás szerintinél rövidebb időtartamban – szívesen találkozna édesanyjával. A panaszos leánya ebben az évben betölti 15. életévét. Külföldön tanul, életkörülményei sajátosak, egyre nehezebb lesz a hatóság által szabályozott kapcsolattartást betartania. Ilyen korú gyermeknél a kapcsolattartás terén szükséges a kapcsolattartásra jogosult szülő rugalmassága, vagyis, hogy vegye figyelembe a gyermek életkorát, programjait, az esetleges problémák megoldását ne csak a hatóságra hárítsa.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény az országgyűlési biztos kötelezettségévé teszi, hogy a gyermekek alkotmányos jogait érintő visszaéléseket kivizsgálja, orvoslásuk érdekében intézkedéseket kezdeményezzen. Az Obtv. előírásai az országgyűlési biztosnak csak arra nyújtanak lehetőséget, hogy a gyermekeknek ezt a védelmet a hatóságokkal, illetőleg az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervekkel szemben nyújtsa. Vizsgálatom során a hatóság mulasztását feltártam, az Obtv. azonban nem hatalmaz fel arra, hogy magánszemélyek – adott esetben a szülő gyermekének esetlegesen alkotmányos jogsérelmet okozó – magatartását vizsgáljam, ezért jelentésem erre vonatkozó megállapításokat nem tartalmaz.

Budapest, 2006. december 13.
Takács Albert sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere
1998. évi XIX. törvény a büntetőeljárásról
196. § Az, akit az ügyész vagy a nyomozó hatóság intézkedése vagy intézkedésének elmulasztása érint, ellenvetést tehet. A panaszt ellenvetésként kell elbírálni, ha elkésett, vagy nem a jogosulttól származik. Az ellenvetés alapján a szükséges és indokolt intézkedéseket az ügyész, illetőleg a nyomozó hatóság megteszi.
198. § (1) Ha a feljelentést a sértett tette, a sértett a feljelentést elutasító határozat ellen, a nyomozás elrendelése iránt a határozat közlésétől számított nyolc napon belül panasszal élhet.
199. § (1) Az ügyész, illetőleg a felettes ügyész a panasz alapján a) a feljelentést elutasító, illetőleg a nyomozást megszüntető határozatot hatályon kívül helyezi, és dönt a nyomozás elrendeléséről vagy folytatásáról, illetve a vádemelésről, b) a panaszt elutasítja, ha azt nem találja alaposnak.

1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről
194. § Aki végrehajtható hatósági határozat alapján elhelyezett kiskorút attól, akinél a hatóság elhelyezte, annak beleegyezése nélkül, az elhelyezés tartós megváltoztatása céljából elvisz, avagy a kiskorút rejtve vagy titokban tartja, vétséget követ el, és egy évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő.
195. § (4) Aki a bírósági vagy hatósági határozat alapján nála elhelyezett kiskorú és a kiskorúval kapcsolattartásra jogosult személy közötti kapcsolat kialakítását vagy fenntartását a kapcsolattartás kikényszerítése érdekében alkalmazott bírság kiszabását követően is akadályozza, vétséget követ el, és egy évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról (Áe.)[Hatályos 2005. október 31-ig]
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.) [Hatályos: 2005. november 1-jétől]
32. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, továbbá ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Amennyiben a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre őt megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a hatóság az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
68. § (1) Ha a szülő vagy más törvényes képviselő a gyermek veszélyeztetettségét az alapellátások önkéntes igénybevételével megszüntetni nem tudja, vagy nem akarja, de alaposan feltételezhető, hogy segítséggel a gyermek fejlődése a családi környezetben mégis biztosítható, a települési önkormányzat jegyzője a gyermeket védelembe veszi.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) [Hatályos: 2005. december 31-ig.]
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget. (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire. (3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza. (4) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság behajtására az Áe. 79. §-ában foglaltakat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti, adóügyi hatáskörben eljáró jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt. (5) A gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálat kapcsolatügyeletének közreműködését, a védelembe vétel elrendelését vagy a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a szülők között kommunikációs zavarok állnak fenn. (6) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye. (7) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.