Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1522/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Borza Bea
A vizsgálat megindulása

A MÁV Kórház és Központi Rendelőintézet főigazgatója Dr. Molnár Lajos azzal fordult az országgyűlési biztoshoz, hogy a nyomozóhatóság által kért orvosi látlelet kiállításának térítési anomáliáival összefüggésben a biztos folytasson vizsgálatot. Beadványában panasztevő beszámolt a jogi háttér ellentmondásosságáról és a gyakorlat tarthatatlanságáról.
A főigazgató csatolta a fővárosi tisztifőorvos levelét, melyben Dr. Csaba Károly arról tájékoztatta a kórház vezetőjét, hogy az orvosi látlelet kiadására irányuló rendőrségi megkeresések teljesítése – a legfőbb ügyész állásfoglalása értelmében – ingyenes és kötelező.
Figyelemmel a látlelet kiállítása és térítése tárgyában korábban, a legfőbb ügyésszel folytatott alapjogi érvelés eredményére, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16.§ (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúja miatt.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az ügy jogszabályi háttere
1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről
136. § (1) A beteg vizsgálatával és gyógykezelésével kapcsolatos adatokat az egészségügyi dokumentáció tartalmazza. Az egészségügyi dokumentációt úgy kell vezetni, hogy az a valóságnak megfelelően tükrözze az ellátás folyamatát.
139. § Az egészségügyi dolgozó, valamint az egészségügyi szolgáltatóval munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló más személy 
a) a látlelet kiadása,… 
g) a hatóság megkeresésére vagy megrendelésére végzett vizsgálat, illetve beavatkozás során mindezekkel összefüggésben közfeladatot ellátó személynek minősül.

1997. évi XLVII. törvény az egészségügyi adatok védelméről
3. § E törvény alkalmazásában e) egészségügyi dokumentáció: a gyógykezelés során a betegellátó tudomására jutott egészségügyi és személyazonosító adatokat tartalmazó feljegyzés, nyilvántartás vagy bármilyen más módon rögzített adat, függetlenül annak hordozójától vagy formájától;
23. § (1) A következő szervek írásbeli megkeresésére a kezelést végző orvos az érintett egészségügyi és személyazonosító adatait átadja a megkereső szervnek. A megkeresésben a 4. § (4) bekezdésének megfelelően fel kell tüntetni a megismerni kívánt egészségügyi és személyazonosító adatokat: a) büntetőügyben a nyomozó hatóság, az ügyészség, a bíróság, az igazságügyi orvosszakértő, polgári és közigazgatási ügyben az ügyészség, a bíróság, az igazságügyi orvosszakértő,

1997. évi LXXXIII. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól
18. § (5) A gyógyító céllal rendelt ellátások közül nem az egészségbiztosítás terhére vehetők igénybe: f) külön jogszabály által elrendelt orvos szakértői vizsgálatok és szakvéleményezés, kivéve, ha a vizsgálatra és szakvéleményezésre társadalombiztosítási vagy szociális juttatásra, kedvezményre való jogosultság megállapítása céljából kerül sor;

284/1997.(XII. 23.) Korm. rendelet a térítési díj ellenében igénybe vehető egyes egészségügyi szolgáltatások térítési díjáról
2. § (2) A kötelező egészségbiztosítás ellátásai keretében igénybe nem vehető egyes egészségügyi szolgáltatások térítési díját a 2. számú melléklet tartalmazza.
Látlelet kiadása: 2000 Ft

16/1969. (Eü.K.7.)EüM. utasítás a testi sérülést szenvedett személyekről orvosi látlelet és vélemény kiállításáról
2. § (1) A gyógyintézet (klinika, kórház, rendelőintézet, stb.), valamint a gyógyintézeten kívül munkaviszony keretében gyógyító-megelőző orvosi munkakörben dolgozó orvos (körzeti orvos, üzemi orvos stb.) a bíróság, az ügyészség, a rendőrség vagy az igazságügyi orvosszakértő írásbeli megkeresésére a testi sérülést szenvedett személy sérülésével kapcsolatos adatokat az „Orvosi látlelet és vélemény” elnevezésű nyomtatványűrlapon köteles a megkereső szervvel közölni.
3.§ (2) Az „Orvosi látlelet és vélemény” elnevezésű nyomtatványűrlapot - a (4) bekezdésben foglalt kivétellel - a gyógyintézetben (orvosi rendelőben) a sérült személyről vezetett írásbeli feljegyzés alapján kell kiállítani.

1998. évi XIX. törvény a büntetőeljárásról
(a 2006. évi LI. törvénnyel 2006. VII. 1. napjától módosítottan)
71. § (1) A bíróság, az ügyész és a nyomozó hatóság állami és helyi önkormányzati szervet, hatóságot, köztestületet, gazdálkodó szervezetet, alapítványt, közalapítványt és társadalmi szervezetet kereshet meg tájékoztatás adása, adatok közlése, átadása, illetőleg iratok rendelkezésre bocsátása végett, és ennek a teljesítésére legalább nyolc, legfeljebb harminc napos határidőt állapíthat meg. A rejtjelezett vagy más módon megismerhetetlenné tett adatot a megkeresett köteles az átadás vagy a közlés előtt eredeti állapotába visszaállítani, illetőleg a megkereső számára az adat tartalmát megismerhetővé tenni. Az (1) és a (2) bekezdés alapján megkeresett szerv köteles az adatszolgáltatást - amely magában foglalja különösen az adat feldolgozását, írásban vagy elektronikus úton való rögzítését és továbbítását is - térítésmentesen teljesíteni. A megkeresett a megállapított határidő alatt - ha törvény másképp nem rendelkezik - köteles a megkeresést teljesíteni, vagy a teljesítés akadályát közölni.

A megállapított tényállás
Előzmények: 
2004-ben a MÁV Kórház és Központi Rendelőintézet jogtanácsosa juttatta el az országgyűlési biztoshoz kérését, melyben a nyomozóhatóság megkeresésére történő látlelet kiállításának térítését illető ellentmondásos helyzetről szóló állásfoglalást várt.
Beadványában a jogtanácsos kiemelte, hogy a rendőrség – a korábbi gyakorlattal ellentétben – a kórház által kiállított számla alapján a látlelet díjának térítése helyett, a Be. 71.§ (1) bekezdésére hivatkozva visszaküldi a számlát.
A kórház szakemberei az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvénybe rögzített, a betegről készült dokumentációs kötelezettségüknek minden körülmények között eleget tesznek, a különböző iratok, dokumentumok fénymásolásáért díjat nem számolnak fel.
Az ombudsmani tényfeltárás idején a Pest Megyei Főügyészség ugyancsak arról tájékoztatta a legfőbb ügyészt, hogy a tárgyban az országgyűlési biztos levelezést folytat a beadványtevő egészségügyi intézmény jogászaival.
A legfőbb ügyész az országgyűlési biztoshoz írt – 2004. decemberében, majd 2005. januárban kelt – leveleiben a kérdéses gyakorlat folytatásáról szóló érvelést elfogadta, annak érvényesítése érdekében az igazságügyi miniszter további jogharmonizációs tevékenységét látta indokoltnak.

Folytatás:
2006. januárban a MÁV Kórház főigazgatója értesítette az országgyűlési biztost, hogy a fővárosi tisztifőorvos levélben tájékoztatta arról, hogy a Legfőbb Ügyészség állásfoglalása szerint az orvosi látlelet kiadására irányuló rendőrségi megkeresés teljesítése kötelező és ingyenes, melyet a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 71.§ (1) bekezdésében, és a 16/1969. (Eü.K.7.) EüM utasítás 3.§ (2) bekezdésében foglaltakra alapoz.
Figyelemmel arra, hogy a látlelet jogi megítélése és a nyomozóhatóság számára történő adatszolgáltatás okán folyt jogi disputa éppen a fenti kötelezettség aggályosságát volt hivatva hangsúlyozni, illetve eloszlatni, tekintettel arra, hogy a Legfőbb Ügyészség vonatkozó állásfoglalását közvetlenül nem küldte el az országgyűlési biztosnak, a korábban már kifejtett jogi érvelést e helyütt újólag előtárjuk. 

A vizsgálat megállapításai
I. A kifogásolt helyzet alapjául szolgáló körülmények vizsgálata során arra keresetünk választ, hogy a panasztevő által ismertetett körülmények – figyelemmel a tényállásban már felhívott dokumentumok tartalmára, továbbá az érintettek által nyújtott információkra – arányban álltak-e a felvetett aggályokkal. Vizsgálnom kellett továbbá azt, hogy sérült-e, s ha igen, mely alkotmányos jog, és mindez okozhatott-e alkotmányos visszásságot.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában szükségessé vált annak megállapítása, hogy valamely alkotmányos jog sérelme mely feltételek fennállása esetén jelenti egyúttal alkotmányos visszásság egyidejű bekövetkezését is. E szerint alkotmányos joggal összefüggő visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. Mindezen túl alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható – un. abszolút – jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint.
A jogállamiság leglényegesebb elemeként az Alkotmánybíróság kiemelte a jogbiztonság elvét, melyet a szerzett jogok védelmének elvi alapjaként deklarált, egyben megkövetelte, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben foglalt és bárki számára hozzáférhető normák szabályozzák, és legyen meg a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye – szögezi le az Alkotmánybíróság – a norma világossága, valamint az, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre (35/1994.AB), azaz „a jog szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a címzettjei számára is előre láthatóak legyenek” (9/1992.(I.30.) AB hat.). Ez a kiszámíthatóság vált kérdésessé jelen esetben anélkül, hogy az egyéb jogszabályok valódi sérelme megállapítható lenne.

II. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) 136. §-a az egészségügyi szolgáltató dokumentációs kötelezettségét részletezi. Az ott felsorolt dokumentumokról történő másolat készítése, illetve a nyomozóhatóság számára – annak megkeresése alapján – történő biztosítása ugyancsak „adatközlésnek” minősül, s mint ilyen külön díjazás felszámítása nélkül a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 71.§-ában rögzítettek szerint a megkeresett szerv részéről kötelező.
Nem vitás, hogy ugyancsak az Eütv. értelmező rendelkezései szerint az egészségügyi dokumentáció fogalmába valamennyi egészségügyi és személyazonosító adat – erről szóló „feljegyzés, nyilvántartás vagy bármilyen más módon rögzített adat, függetlenül annak hordozójától vagy formájától” – értendő.
Az orvosi látlelet tekintetében azonban összetettebb a helyzet. Az Eütv. 139.§-a a) pontja szerint az egészségügyi dolgozó a látlelet kiadása során közfeladatot ellátó személynek minősül. A 16/1969. (Eü.K.7.)EüM. utasítás, pedig rögzíti a látlelet készítésének egyéb körülményeit, a nyomtatványok pontos elnevezését, sorszámát stb. A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (Ebtv.) pedig részletesen szabályozza az egyes egészségügyi ellátások, illetve ellátók körét, ezen belül is az egészségügyi szolgáltatások biztosítás alapján térítésmentesen, részleges térítés mellett, vagy teljes térítés ellenében történő igénybe vételét. Mindez az egészségügyi szolgáltatások finanszírozásának rendszerén belül értelmezendő.
Az Ebtv. felhatalmazása alapján megalkotott 284/1997.(XII.23.) Korm. rendelet (R.) azonban akként rendelkezik, hogy egyes egészségügyi szolgáltatások csak térítési díj ellenében vehetők igénybe, azaz a jogalkotó nem vonja be az állam által térítendő egészségügyi szolgáltatások körébe – így például a látlelet készítését. Aligha kétséges ennek indoka, hiszen a látlelet készítése alkalmával elsősorban nem gyógyító vagy megelőző célú egészségügyi szolgáltatásról van szó. Ezzel együtt azonban az orvosi vizsgálat során felmerülhet egyúttal diagnosztikus anyag- és gyógyszerköltség, melyet a szolgáltató – figyelemmel a térítési kötelezettségre – mástól, mint a „vizsgált személytől” nem igényelhet, ugyanakkor elszámolási/jelentési kötelezettsége az egészségügyi biztosító felé fennáll.
Az is tény, hogy az egészségügyi adatok védelmét rendező 1997. évi XLVII. törvény lehetővé teszi, hogy az orvos a nyomozó hatóság számára a kívánt egészségügyi és személyazonosító adatokat átadja.
A Be. 71. §-ának korábban módosított (1) bekezdése a többi között adatközlésről, azok átadásáról, illetőleg iratok rendelkezésre bocsátásáról szólva állapít meg határidőket és kötelezéseket. A törvényi indokolás részletesen kitér arra is, hogy a büntetőeljárásban az állami szervek miért nem kötelezhetők díj fizetésére az adatszolgáltatás során.
A Be. 2006. évi LI. törvényben történt módosítása, pedig ugyancsak egyértelművé tette, hogy a megkeresett szerv köteles az adatszolgáltatást – mely magában foglalja különösen az adat előállítását, feldolgozását, írásban vagy elektronikus úton való rögzítését és továbbítását – térítésmentesen teljesíteni.
Mindezzel együtt azonban, a jelen helyzetben nem az volt a konkrét jogi érvelés alapja, hogy a Be. szabályai szerinti megkeresésnek önkényesen nem tesz eleget az egészségügyi szolgáltató, ha nem bocsátja ki díjmentesen a látleletet, hanem az egészségügyi szolgáltatás és az egészségügyi adatszolgáltatás között fennálló alapvető különbség. A szóban forgó adat előállítása ugyanis nem más, mint maga az egészségügyi szolgáltatás, az ingyenesen végzendő kötelezettség, pedig az így keletkezett egészségügyi adatok szolgáltatása.
Mindebből következően tehát továbbra is az egészségügyi szolgáltatás díjának – az elvégzett orvosi szemle, vizsgálat, a szakértői munka árának – megfizetése a kérdés, figyelemmel arra, hogy – a fentebb kifejtettek szerint – a vizsgálatért az egészségügyi szolgáltató nem kap az Országos Egészségbiztosítási Pénztártól semmiféle térítést. Nyilvánvaló, hogy egy–egy alkalommal nem okozhat problémát az ingyen végzett orvosszakmai/szakértői munka, de amint beadványában a kórház vezetője felvetette, nagyszámú előfordulás esetén (350-400/év) jelentős költségek merülnek fel. Mindez az egészségügyi intézmények alulfinanszírozásának következtében jelentkező aggály, hiszen a szigorú elszámolási rend nem enged efféle bizonytalanságot. Ingyenes – tehát sem a beteg, sem az OEP, sem más jogalany által ki nem fizetett – egészségügyi szolgáltatás, pedig nincs.

III. Figyelemmel a meglehetősen nehéz helyzetű egészségügyi ellátórendszer szüntelen problémáira, elismerve az állam büntető igénye érvényesítésének primátusát, tiszteletben tartva a jogi normák hierarchiájának rendjét, a jogi háttér elemzése után megállapítható, hogy a büntetőeljárás során az egészségügyi adatközlés díjmentes és kötelező (Be.), az egészségügyi szolgáltatás igénybevétele (Ebtv., R.) – a hatályos jogszabályok szerint – térítésköteles.
Ebből következően az állam büntető igénye érvényesítésének elsőbbsége megkérdőjelezi egy olyan, a hatályos jogszabály szerinti egészségügyi szolgáltatás de facto létét, és térítésköteles voltát, mely egyúttal a büntetőeljárás során felhasználandó egészségügyi adat keletkezését, majd szolgáltatását előzi meg. 
Mindebből következően megállapítom, hogy mivel az egészségügyi szolgáltató az általa végzett orvosi látlelet készítése során egészségügyi szolgáltatást végez, ugyanakkor a nyomozóhatóság kezdeményezésére történt ezen egészségügyi szolgáltatás megtérítését ugyanez a nyomozóhatóság a Be. szerinti egészségügyi adatszolgáltatás kötelezettségével veszi egy tekintet alá, sérül a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog, mellyel összefüggésben a helyzet alkotmányos visszásságot keletkeztet.

Kezdeményezés
Tekintettel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság egyebek mellett a kérdés jogi szabályozása összhangjának hiányára vezethető vissza, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) felhatalmazása alapján, annak 25.§-ában biztosított jogomnál fogva, a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében javasolom az igazságügy miniszternek, hogy tegye meg a szükséges jogalkotói lépéseket a felhívott jogszabályok egyértelmű, az egészségügyi szolgáltatásra is figyelemmel bíró alkalmazhatósága érdekében.

Budapest, 2006. április 14.

Lenkovics Barnabás sk.