Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1449/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
A vizsgálat megindítása
A Rákospalotáért Közhasznú Egyesület, a Pestújhelyi Pátria Közhasznú Egyesület és az Újpalotaiak Baráti Köre Művelődési és Érdekvédelmi Egyesület közös beadvánnyal fordult Hivatalomhoz azt sérelmezve, hogy helyi népszavazás-kezdeményezésük támogatóinak szóló, közös köszönetnyilvánító közleményüket a Városházi Napló című időszaki lap a Civil Hírek rovatában annak ellenére nem tette közzé, hogy a lap 2005. november 23-i számában, „Nyilvánosságot a civileknek!” címmel az ilyen közlemények eljuttatására kérték a kerületi civil szervezeteket. 
A panaszosok közleményük utólagos, ingyenes formában történő megjelentetésének kezdeményezését, a civil szervezetek Városházi Naplóban való rendszeres megjelenésének biztosítására vonatkozó ajánlás kibocsátását, valamint annak megállapítását kérték tőlem, hogy a politikai hirdetéseknek kerületi médiában való közzététele „nem helyénvaló”.
A beadvány alapján a véleménynyilvánításhoz való joggal (Alkotmány 61. § (1) bekezdés), valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés) összefüggő visszásság közvetlen veszélye nem volt kizárható. Ezért a panasz alapján vizsgálatot rendeltem el. Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében Budapest Főváros XV. kerület Rákospalota, Pestújhely, Újpalota polgármesterétől vizsgálat tartását, a Városházi Napló főszerkesztőjétől pedig tájékoztatást kértem.

A megállapított tényállás
A Városházi Napló Budapest Főváros XV. kerület Rákospalota, Pestújhely, Újpalota Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) hivatalos lapja, melyet az Önkormányzat alapított, és az Egri Nyomda Kft. ad ki. A kiadás költségeit az önkormányzati támogatás mellett hirdetési bevételekből finanszírozzák.
A Városházi Napló főszerkesztőjétől kapott tájékoztatás szerint, a lap – az Önkormányzat képviselőtestület döntését követően – „önként felvállalta, hogy nyilvános bemutatkozást nyújt a kerületben tevékenykedő civil szervezetnek. Így mutatkozott be elsőként […] az egyik panaszos szervezet […], míg a másik két panaszos civil szervezet […] nem élt ezzel a lehetőséggel.” A Városházi Napló 2005. november 23-i számában „Nyilvánosságot a civileknek” című cikkében a szerkesztőség kifejtette, hogy „a Városházi Napló oldalain teret biztosít azoknak a pártpolitika-mentes kezdeményezéseknek, melyek a palotaiak és pestújhelyiek közösségi céljait szolgálják.”
A Városházi Napló szerkesztősége a panaszosok közleményének ingyenes közzétételére vonatkozó kérését azért nem teljesítette, mert abban támogatóként számos politikai párt is fel volt tüntetve. A főszerkesztő erre hivatkozva jelezte is a panaszt előterjesztő egyik szervezet vezetőjének, hogy a közleményt csak fizetett hirdetésként jelenhet meg, ezzel azonban a panaszosok nem kívántak élni. 
A panaszosok beadványa 2006. január 31. napján érkezett hivatalomba. A panaszosok hasonló tartalmú közleménye a Városházi Napló 2006. február 1-i számában (melynek lapzártája 2006. január 19-én volt) fizetett hirdetésként megjelent.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

A vizsgálat megállapításai
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. Elsőnek azt vizsgáltam, hogy a Városházi Napló közszolgáltatásnak tekinthető-e. Ennek során megállapítottam, hogy a Városházi Naplót az Önkormányzat alapította 1992-ben, a kiadás költségeit meghatározó részben ma is – függetlenül attól, hogy a lapot közbeszerzési eljárás után egy gazdasági társaság adja ki – önkormányzati forrásból fedezik. Emellett az érintett az Önkormányzat számos rendeletében írja elő, hogy döntését, pályázati felhívását stb. a Városházi Naplóban közzé kell tenni. Mindez azt is jelenti, hogy a lap önkormányzati feladatot is ellát. Az ombudsmani gyakorlat szerint pedig az önkormányzati feladatokat ellátó szervezetek közszolgáltatást végző szervek. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a Városházi Naplóra, mint közszolgáltatást végző szervre hatásköröm kiterjed.

I. Figyelemmel arra, hogy a panaszosok beadványában foglaltak, és a főszerkesztő válasza között a közlemény közzétételével kapcsolatban előadottak jelentős eltérés volt, nem lehetett minden kétséget kizáró módon tisztázni a tényállást, a véleménynyilvánítási szabadsággal összefüggő visszásságot, vagy annak veszélyére utaló körülményt megállapítani. Ez azonban nem akadálya annak, hogy a véleménynyilvánítási szabadsággal összefüggésben a következőket kiemeljem:
A panasszal érintett esetben a véleménynyilvánítási szabadság állt szemben a véleménynyilvánítási szabadságból levezetett sajtószabadság részjogosultságát képező (sajtó)szerkesztési szabadsággal. A rádiózásról és televíziózásról szóló, 1996. évi. I. törvény (a továbbiakban: Médiatv.) a rádiózás-televíziózás területén, a médiumok speciális jellege miatt (korlátozottan rendelkezésre álló frekvenciák, sajátos hatásmechanizmusok) követelményként fogalmazza meg a tájékoztatás kiegyensúlyozottságát. A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (a továbbiakban: Sajtótv.) hasonló rendelkezést azonban nem tartalmaz. Ennyiben tehát mondhatnánk, hogy a szerkesztői döntés, mint a véleménynyilvánítás egyik esete önmagában kizárja a véleménynyilvánítás szabadságával összefüggő visszásság veszélyét. A vizsgált ügyben azonban ennél némiképp bonyolultabb a helyzet: a lap szerkesztői – nem mellékesen saját szerkesztői döntésük alapján – „Nyilvánosságot a civileknek” című cikkükben maguk ajánlották fel a kerületi civilszervezeteknek a megjelenés lehetőségét. Gyakorlatilag tehát a panaszosok a szerkesztőségen a saját döntésük megvalósítását „kérik számon”. A vizsgált esetben a főszerkesztő és a panaszosok között valójában arról folyt a vita, hogy a panaszosok közleménye megfelel-e a „Nyilvánosságot a civileknek” című cikkben foglalt követelményeknek. A Városházi Napló interneten is olvasható számainak tanulmányozása során a panaszosokéhoz hasonló – politikai pártok támogatását élvező kezdeményezésről szóló – közlemények megjelenését nem tapasztaltam.
Megjegyzem, hogy egy helyi önkormányzat által jelentősen támogatott sajtószervtől – úgyis, mint a helyi közösségi tér egyik biztosításának egyik lehetséges formájának – elvárható a lehetőségeihez mérten sokrétű és tárgyilagos tájékoztatás a választópolgárok helyi közösségét érintő kérdésekről. Amennyiben azonban a helyi lap ennek mégsem tenne eleget, a választópolgároknak – a közvetett demokrácia eszközeit kivéve – nincs érdemi lehetőségük arra, hogy a tájékoztatás kiegyensúlyozottságát „kikényszerítsék”. Figyelemmel azonban a lapalapítás gyakorlatilag teljes szabadságára, sokkal inkább a szerkesztési szabadság korlátozása eredményezne alkotmányos joggal összefüggő visszásságot, nem pedig az ha egy – mégoly fontos – kérdésről szerkesztői döntés alapján nem történik tájékoztatás. (Alapvetően más a helyzet a „helyi kábeltévé” esetében, ott ugyanis adottak a Médiatv.-ben biztosított eszközök.) Mindez azonban semmiképp sem jelentheti azt, hogy a sajtószervek elfeledkezhetnének arról, hogy a Sajtótv. 2. § (1) bekezdése értelmében a sajtó feladata – a hírközlés más eszközeivel összhangban – a hiteles, pontos és gyors tájékoztatásról való gondoskodás!
Nem mellékes viszont, hogy a panaszosok és a Városházi Napló főszerkesztője közötti vita döntő részben a „politikai hirdetés” fogalmának alapvetően eltérő értelmezésére volt visszavezethető. (Jelentésem II. pontjában az ezzel kapcsolatos kérdéseket részletesen elemzem.)

II. Eljárásom során áttekintettem a politikai hirdetésekre vonatkozó szabályozást is, és – a beadványban felvetettekre figyelemmel – a következőket állapítottam meg.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) nem határozza meg a politikai hirdetés fogalmát, és annak közzétételére vonatkozó általános szabályokat sem állapít meg. Mindössze – a jelölőszervek esélyegyenlőségének biztosítása érdekében – a politikai hirdetések ingyenes közzétételének, valamint a 44/A. §-ában a médiakampánnyal (a sajtó választási kampányban történő részvételével) kapcsolatos jogorvoslat szabályait állapítja meg. (Vagyis a Ve. 40. § (1) bekezdése értelmében mindössze a választás kitűzésétől a szavazást megelőző nap 0 óráig terjedő időtartamra vonatkozó szabályokat állapít meg.) Nem tiltja azonban kifejezetten, a politikai hirdetések választási kampányidőszakon kívül történő közzétételét.
Önmagában tehát az a tény, hogy a politikai hirdetés fogalmát, valamint azok közzétételének általános szabályait a Ve. nem határozza meg, – kizárólag a szabályozás hiányosságára visszavezethető okból – a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot eredményez. Mivel a panasszal érintett esetben a politikai hirdetés fogalmának értelmezése a véleménynyilvánítási szabadsággal összefüggésben vetődött fel, a szóban forgó szabályozás hiányossága a szabad véleménynyilvánítási joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét is eredményezte.
A Médiatv. 11. §-a szerint „választási időszakban az országgyűlési képviselők, illetőleg a helyi, területi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról, továbbá a kisebbségi önkormányzatok választásáról szóló törvények szabályai szerint lehet politikai hirdetést műsorszolgáltatásban közzétenni. Választási időszakon kívül politikai hirdetés kizárólag már elrendelt népszavazással összefüggésben közölhető.” A Médiatv. – szemben a Ve.-vel – meghatározza a politikai hirdetés fogalmát is. Megjegyzem, hogy a Médiatv. és a Ve. fogalomrendszere nem egységes. Amíg a Ve. „kampányidőszakról” rendelkezik, a Médiatv. „választási időszakra” állapít meg szabályokat. Meglátásom szerint mindez nem felel meg a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 18. § (3) bekezdésében a jogszabályokkal szemben támasztott általános követelményeknek, ezért – a nem egyértelmű rendelkezések miatt – alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvével, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozza.

Intézkedések
Figyelemmel arra, hogy a jelentésemben feltárt – jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatos – visszásságok a politikai hirdetésekre vonatkozó jogi szabályozás hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy a Ve. módosításával, illetve kiegészítésével határozza meg a politikai hirdetés fogalmát, valamint az annak közzétételére vonatkozó alapvető szabályokat.
Ugyancsak az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy a Médiatv. módosításával teremtse meg a Médiatv. és a Ve. fogalomrendszerének összhangját, egységét, hogy az mindenki számára egyértelművé váljon.

Budapest, 2006. augusztus 21.
Takács Albert sk.