Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1236/2006. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványa szerint a Magyar Államkincstár a 2008/E államkötvény tájékoztatójában megtévesztő információkat közölt a kötvény hozamáról. Emiatt a panaszos számára kedvezőtlen befektetési döntést hozott. Panaszt terjesztett elő a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeleténél (PSZÁF), de a Felügyelet a panaszt – hatáskörének hiányára hivatkozva – a Pénzügyminisztériumhoz áttette. A Pénzügyminisztérium nem válaszolt a panaszosnak, csak a miniszterhez intézett megkeresésemet követően. A Pénzügyminisztérium azonban szintén hatáskörének hiányát állapította meg az ügyben. A panaszos megkereste a Magyar Államkincstárt is, amely a panaszt elutasította.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a pénzügyminisztertől, a PSZÁF főigazgatójától, a Magyar Államkincstár elnökétől, valamint az Államadósság Kezelő Központ Rt. (ÁKK Rt.) vezérigazgatójától.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

A megállapított tényállás
A panaszos 2005. június 24-én írásban megbízást adott a Magyar Államkincstár részére 2008/E típusú államkötvény vásárlására. Az államkötvény kibocsátásának napja 2005. június 29-e volt. A panaszos befektetési döntését az ügyféltérben elhelyezett hirdetésre alapozta, amely szerint 2008/E államkötvény fix 6,50% kamatozású. A hirdetés az egységesített értékpapír hozammutató mértékére nem tartalmazott semmilyen utalást. A panaszos a Magyar Államkincstár által utólag küldött elszámolásból utólag értesült arról, hogy az államkötvény kibocsátási értékét az ÁKK Rt. a névértékhez képest 101,53%-os árfolyamon határozta, amely a hozamot jelentősen csökkentette.
A panaszos ezt követően a Magyar Államkincstárhoz (a továbbiakban: Kincstár) fordult panaszával, amely a panaszt elutasította. A Kincstár arra hivatkozott, hogy a kibocsátási árfolyamot az ÁKK Rt. határozza meg, attól a Kincstár nem térhet el. Az ÁKK Rt. készíti el az állampapírok forgalomba hozatalához szükséges ismertetőt is, amely többek között tartalmazza az árfolyam és hozam-meghatározás módszerét is. A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok (Ismertető, valamint Nyilvános ajánlattétel) szerint a magyar államkötvények – köztük a 2008/E államkötvény – forgalomba hozatalára aukció keretében kerül(t) sor. Aukciós forgalomba hozatal esetében a végleges kibocsátási árfolyam előzetesen nem határozható meg, a kibocsátó természetszerűleg csak tájékoztató jellegű árfolyamot közöl.
A panaszos a Kincstár válaszát nem fogadta el, a PSZÁF-hez fordult. A PSZÁF a panaszt hatáskörének hiányára hivatkozva áttette a – szerinte – hatáskörrel rendelkező Pénzügyminisztériumhoz. A Pénzügyminisztérium szintén hatáskörének hiányát állapította meg, szerinte a panasz kivizsgálása a PSZÁF hatáskörébe tartozik. A PSZÁF hatáskörének hiányát arra alapozta, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) 18/A. § (2) bekezdése szerint a Kincstár a pénzügyminiszter szakmai és törvényességi felügyelete alatt áll, valamint a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény (Tpt.) 22. § szerint az állampapír kibocsátója a kibocsátandó állampapír ismertetőjét csak tájékoztatásul küldi meg a Felügyeletnek. A Pénzügyminisztérium pedig arra hivatkozott, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény (Pszáftv.) 3. §-ában meghatározott hatásköri szabályok, valamint a Tpt. 3. §-a alapján a Kincstár befektetési szolgáltatási tevékenységének ellenőrzése a PSZÁF hatáskörébe tartozik. 
Miután mind a PSZÁF, mind a Pénzügyminisztérium – a fentiek alapján hatáskörének hiányát állapította meg, a panaszos ügyében érdemi vizsgálatot egyik szerv sem folytatott.

A vizsgálat megállapításai
I.
Először hatásköröm fennállását vizsgáltam. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Ennek alapján tehát mind a Pénzügyminisztérium, mind a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, mint az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szerv eljárásának, határozatának, illetőleg intézkedése elmulasztásának vizsgálatára rendelkezem hatáskörrel. A panaszos rendelkezésére nem állt közigazgatási jogorvoslati lehetőség sem.
A Magyar Államkincstár és az Államadósság Kezelő Központ Rt. tekintetében azt állapítottam meg, hogy sem az állampapírok forgalomba hozatala, sem az állampapírok kibocsátása nem tekinthető hatósági tevékenységnek. Az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. Megállapítottam, hogy az állampapír kibocsátás, illetve a forgalomba hozatal nem tekinthető közszolgáltatásnak sem, mivel az értékpapír kibocsátás nem szolgáltatás, a forgalomba hozatal lebonyolításában pedig nem kizárólag a Kincstár vett részt, hanem további számos befektetési szolgáltató is.

II.
Az ügyben releváns – 2005. június 24-én hatályos – jogszabályok:
1. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény (Pszáftv.):
2. § (1) A Felügyelet tevékenységének célja a pénz- és tőkepiac zavartalan és eredményes működésének, a pénzügyi szervezetek ügyfelei érdekei védelmének, a piaci viszonyok átláthatóságának, a pénzügyi piacokkal szembeni bizalom erősítésének, továbbá a tisztességes piaci verseny fenntartása érdekében a pénzügyi szolgáltatási, a kiegészítő pénzügyi szolgáltatási, a befektetési szolgáltatási, a kiegészítő befektetési szolgáltatási, az elszámolóházi, a befektetés-kezelési, árutőzsdei szolgáltatási, a biztosítási, biztosításközvetítői, a biztosítási szaktanácsadói tevékenységet szervező szervezet, illetve személy, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárak, a magánnyugdíjpénztárak, közraktárak, kockázati tőketársaságok, kockázati tőkealapok, kockázati tőkealap kezelők, valamint a tőzsdék és tagjaik (a továbbiakban együtt: pénzügyi szervezetek) prudens és hatékony működésének, tulajdonosaik gondos joggyakorlásának elősegítése és folyamatos felügyelete. (2) A Felügyelet folyamatosan vizsgálja a pénzügyi szervezetek működésére vonatkozó jogszabályok és felügyeleti rendelkezések betartását, melyek - különösen a pénzmosással, bennfentességgel, tisztességtelen árfolyam manipulációval kapcsolatos előírások - megsértése esetén a külön jogszabályokban meghatározott intézkedési jogkörrel rendelkezik, valamint más hatáskörrel rendelkező szervnél eljárást kezdeményez.
3. § A Felügyelet hatásköre kiterjed: a) a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Hpt.), b) a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény (a továbbiakban: Tpt.), hatálya alá tartozó szervezetek, személyek és tevékenységek felügyeletére.

2. A tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény (Tpt.):
1. § Ha nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik, e törvény hatálya kiterjed a) a sorozatban kibocsátott értékpapír Magyar Köztársaság területén, valamint magyar kibocsátó által külföldön történő forgalomba hozatalára, a sorozatban kibocsátott értékpapír Magyar Köztársaság területén működő tőzsdére történő bevezetésére; d) a Magyar Köztársaság területén székhellyel rendelkező befektetési szolgáltató, árutőzsdei szolgáltató, illetve befektetési alapkezelő külföldön alapított fióktelepe által végzett befektetési szolgáltatási, kiegészítő befektetési szolgáltatási, árutőzsdei szolgáltatási, illetőleg befektetési alapkezelési tevékenységére;
3. § (1) Az MNB, a Kincstár és az ÁKK Rt. tekintetében a 91-97. §, a 106-107. §, a 172. §, a 175-181. §, a 199. §-ának (1) bekezdése, a 364. §-ának (2) bekezdése, valamint a 399-406. § rendelkezéseit nem kell alkalmazni.
5. § (1) E törvény és az e törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabályok alkalmazásában
4. aukció: a forgalomba hozatal azon módja, amely keretén belül a kibocsátó az általa meghatározott feltételek szerint lehetőséget biztosít ajánlattételre és a beérkezett vételi ajánlatok meghatározott szempont alapján versenyeznek;
5. állampapír: a magyar vagy külföldi állam, illetve az MNB által kibocsátott hitelviszonyt megtestesítő értékpapír;
22. § (1) Állampapír nyilvános forgalomba hozatalának feltétele, hogy a kibocsátó a) ismertetőt és nyilvános ajánlattételt tegyen közzé, és b) ha nem saját maga végzi a forgalomba hozatalt, azzal befektetési szolgáltatót bízzon meg. (2) Az ismertető az állampapírok forgalomba hozatalával és forgalmazásával kapcsolatos általános feltételeket és szabályokat tartalmazza. Az ismertetőt a Felügyelethez tájékoztatásul előzetesen be kell nyújtani. Az ismertető teljes szövegét a 37. § (4) bekezdésében meghatározottak szerint nyilvánosságra kell hozni, valamint a forgalmazási helyeken megtekintésre a befektetők számára rendelkezésre kell bocsátani. (3) A nyilvános ajánlattétel az értékesítésre felajánlott értékpapír feltételeit és adatait, valamint a forgalomba hozatalra vonatkozó adatokat tartalmazza. A nyilvános ajánlattételt a kibocsátónak - befektetési szolgáltató igénybevétele esetén a forgalomba hozatalban közreműködő befektetési szolgáltatóval együttesen - kell legkésőbb a forgalomba hozatal napját megelőző három munkanappal közzétenni a közzététel szabályai szerint a 37. § (5) bekezdésének b) vagy c) pontjában meghatározott helyen. A kibocsátási árat - amennyiben az előzetesen meghatározásra kerül - a nyilvános ajánlattételben vagy legkésőbb a forgalomba hozatal napját megelőző munkanapon a nyilvános ajánlattétellel megegyező módon kell közzétenni. (4) Állampapír nyilvános forgalomba hozatala kibocsátási program keretében is történhet. A kibocsátási program keretében különböző fajta állampapírok is forgalomba hozhatók, illetőleg különböző forgalomba hozatali módok alkalmazhatók. (5) Az ismertető és a nyilvános ajánlattétel kötelező tartalmi elemeit a 2. számú melléklet tartalmazza.
81. § (1) Befektetési szolgáltatási tevékenység az alábbi tevékenységek üzletszerű folytatása forintban, illetőleg valutában, devizában a 82. §-ban meghatározott egy vagy több befektetési eszközre: a) bizományosi tevékenység; b) kereskedelmi tevékenység; c) egyéni portfoliók egyedi kezelése a befektető által adott megbízás alapján (portfoliókezelés); d) jegyzési garanciavállalás; e) ügynöki tevékenység; f) az értékpapír forgalomba hozatalának szervezése és az ehhez kapcsolódó szolgáltatás.
85. § (1) Befektetési szolgáltatási tevékenységet - ha törvény eltérően nem rendelkezik - befektetési vállalkozás és hitelintézet folytathat.
87. § (9) Az MNB, a Kincstár és az ÁKK Rt. a 81. §-ban meghatározott befektetési szolgáltatási és kiegészítő befektetési szolgáltatási tevékenységet a rá vonatkozó külön törvény alapján, az ott meghatározott körben folytathat.
378. § A Felügyelet feladatkörében d) rendszeresen figyelemmel kíséri a befektetési szolgáltató, (…) tevékenységét;(…) e) ellenőrzi, illetőleg vizsgálja a befektetési szolgáltatási tevékenység, (…) végzését meghatározó jogszabályok érvényesülését;
390/A. § (1) A Felügyelet a hozzá beérkezett, e törvény hatálya alá tartozó tevékenység folytatóját érintő írásos bejelentéseket köteles az érintettnek érdemi ügyintézésre továbbítani. (2) Az érintett köteles a Felügyelettől továbbított írásos bejelentést harminc napon belül érdemben kivizsgálni és annak eredményéről az ügyfelet és a Felügyeletet tájékoztatni. (3) A Felügyelet az ügy során keletkezett iratokat betekintés végett bekérheti.
396. § (1) A Felügyelet jogosult - helyszínen kívül, illetőleg a helyszínen - ellenőrizni az e törvényben és külön jogszabályban meghatározott - a befektetési szolgáltató, az árutőzsdei szolgáltató, a befektetési alapkezelő, a tőzsde és az elszámolóházi tevékenységet végző szervezet alapítására, tevékenységének engedélyezésére, prudens működésére, a befektetők érdekeinek védelmére, a tulajdonosi jog eredményes, megbízható és a nemkívánatos befolyástól mentes gyakorlására vonatkozó - jogszabályok, határozatok, valamint szabályzatok megtartását. (2) A Felügyelet felhívására a kibocsátó, a befektetési szolgáltató(…) köteles az e tevékenységre vonatkozó, jogszabályban meghatározott bármely adatot, beszámolót, bizonylatot, vizsgálati anyagot, számviteli nyilvántartásait, szabályzatait, az egyes ügyletekhez kapcsolódó dokumentációit, igazgatósági, felügyelőbizottsági és közgyűlési előterjesztéseit, azok jegyzőkönyveit, továbbá a könyvvizsgáló írásos észrevételeit, a könyvvizsgálati jelentést, valamint belső ellenőrzésének jelentéseit, jegyzőkönyveit magyar nyelven a Felügyelet rendelkezésére bocsátani.

3. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.)
18/A. § (1) Az államháztartás alrendszerei költségvetése végrehajtásának pénzügyi lebonyolítása e törvényben meghatározott feladatait a) Magyar Államkincstár (a továbbiakban: Kincstár), b) és az ÁKK Rt. látja el. (2) A Kincstár a pénzügyminiszter szakmai és törvényességi felügyelete alatt álló, önálló jogi személyiséggel rendelkező országos hatáskörű, e törvényben és külön jogszabályokban meghatározott feladatokat ellátó, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv.
18/B. § (1) A Kincstár feladatai különösen: s) e törvény felhatalmazása alapján befektetési és kiegészítő befektetési szolgáltatási tevékenységet nyújt az állam által kibocsátott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok körében;

4. Az Alkotmánybíróságról 1989. évi XXXII. törvény
1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik: f) az állami szervek, továbbá az önkormányzat és más állami szervek, illetve az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése;

III.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Kincstár a szóban forgó ügyben a Tpt. 81. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott bizományosi tevékenységet folytatott. Az értékpapírokkal folytatott bizományosi tevékenység – mint a Tpt. szerinti befektetési szolgáltatás – ellenőrzésére a Pszáftv. 2. és 3. §-ai alapján a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének van hatásköre. E hatáskörét a kincstár tekintetében nem korlátozza az Áht. 18/A. § (2) bekezdése, amely szerint a Kincstár a Pénzügyminiszter szakmai és törvényességi felügyelete alatt áll, mivel a befektetési szolgáltatások nyújtása, valamint a befektetési szolgáltatást nyújtók tekintetében speciális felügyeleti, ellenőrzési jogköre a PSZÁF-nek van. A Tpt. – 2005. október 31-ig hatályos – 390/A. § szerint a befektetési szolgáltatásokat érintő fogyasztói panaszok esetében is a PSZÁF jogosult eljárni. Nem zárja ki a Felügyelet utólagos ellenőrzési hatáskörét a Tpt. 22. §-a, amely szerint az állampapír kibocsátásához készült ismertetőt a Felügyelethez csak tájékoztatásul kell benyújtani.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a PSZÁF a jogállamiság elvből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a panasz előterjesztéséhez való sérelmével összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy a panaszos ügyében a jogszabály nem megfelelő értelmezése miatt hatáskörének hiányát állapította meg, aminek következtében a panaszos beadványára érdemben nem reagált.
Ugyancsak a jogállamiság elve, a jogbiztonság követelménye, és a panasz előterjesztéséhez való jog sérült a Pénzügyminisztérium azon magatartása miatt, hogy miután a PSZÁF által hozzá áttett ügyben megállapította, hogy az ügy a PSZÁF hatáskörébe tartozik, az ügy érdemi rendezése érdekében nem tett semmilyen intézkedést.
Végül ugyanezen alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott a PSZÁF és a Pénzügyminisztérium azzal, hogy a köztük fennálló hatásköri összeütközés miatt nem kérték az Abtv. szerint az Alkotmánybíróság döntését a hatásköri összeütközés tárgyában.
Tekintettel arra, hogy a Kincstár értékpapír forgalmazási, valamint az ÁKK Rt. értékpapír kibocsátási tevékenységének vizsgálatára nem rendelkezem hatáskörrel, eljárásom e szervek tevékenységének részletes vizsgálatára nem terjedt ki. 

Ajánlás
Tekintettel arra, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint a panasz előterjesztéséhez való jog többszörös sérelme a PSZÁF, valamint a Pénzügyminisztérium eljárásának hiányosságára vezethető vissza, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a pénzügyminisztert és a PSZÁF főigazgatóját, hogy tegyék meg a szükséges lépéseket a panaszos ügyének érdemi elintézésére, ha pedig a hatáskör kérdésében nem tudnak megállapodni – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § f) pontja alapján – kérjék az Alkotmánybíróság döntését. 
Kérem, hogy ez utóbbira hívják fel munkatársaik figyelmét is annak érdekében, hogy a jövőben hasonló mulasztás ne forduljon elő.

Budapest, 2006. szeptember 13.

Takács Albert sk.