Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1163/2006. sz. ügyben

Előadó: dr. Haraszti Katalin
Az eljárás megindulása
Egy tizenhét éves, hazánkban született és tanuló orosz állampolgárságú gimnazista (a továbbiakban: panaszos) azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert bár letelepedett külföldi állampolgárok gyermekeként született Magyarországon, sőt születése óta folyamatosan itt él, csak a személyi igazolvány kiállítása iránti kérelme előterjesztését követően szembesült azzal, hogy illegálisan tartózkodik az országban. Beadványában a panaszos sérelmezte, hogy a magyarországi tartózkodásának teljes időtartama a magyar állampolgárság megszerzése iránti (a továbbiakban: honosítási) kérelme elbírálása során nem vehető figyelembe.

A megállapított tényállás
A panaszos 1989. december 24-én született Budapest XIV. kerületében. A panaszos édesapjának állítása szerint, gyermeke születésének anyakönyvezését követően, adatait az eljáró anyakönyvvezető mindkét szülő személyi igazolványába bejegyezte, és kiadta az újszülött személyi számát tartalmazó hatósági igazolást, amely tanúsította, hogy személyi adatait az állami népesség nyilvántartó rendszerbe bevezették. A szülők akkor az anyakönyvvezetőtől azt a felvilágosítást kapták, hogy a gyermek magyarországi tartózkodásának rendezése ügyében további teendőjük nincs, a panaszos 14 éves koráig a személyi adatait a születési anyakönyvi kivonattal, jogállását, pedig a személyi igazolványukban található bejegyzéssel, valamint a személyi számát tartalmazó hatósági igazolvánnyal igazolhatják.
Amikor a panaszos a 14. életévét betöltötte, személyi igazolvány kiállítása iránti kérelmet nyújtott be. Miután a panaszos adatai az idegenrendészeti nyilvántartásban egyáltalán nem szerepeltek, őt az okmányiroda a Belügyminisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalhoz (a továbbiakban: Hivatal) irányította. A panaszos 2004. április 6-án letelepedési engedély iránti kérelmet terjesztett elő a Hivatal Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságán (a továbbiakban: Igazgatóság). A kérelmet az Igazgatóság 2004. október 19-én azzal az indokkal utasította el, hogy – tartózkodásra jogosító engedély hiányában – a panaszos nem tett eleget a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: Itv.) 18. § (1) bekezdésének a) pontjában felsorolt feltételeknek, és esetében az Itv. 18. § (3) bekezdésében foglalt felmentés sem volt alkalmazható, tehát jogellenes magyarországi tartózkodása miatt a letelepedése nem engedélyezhető. 
A panaszos a határozat ellen 2004. november 4-én fellebbezést nyújtott be. Az Igazgatóság a panaszost 2004. november 17.-én családegyesítési célú tartózkodási engedéllyel látta el. Az Igazgatóság álláspontja szerint a panaszos az említett időponttól tartózkodott jogszerűen az országban. Miután a panaszos magyarországi tartózkodásának legalizálásával a letelepedési engedély kiadásának jogi akadálya megszűnt, az Igazgatóság a 2004. október 19-ei elutasító határozatát visszavonta és 2004. november 19-én a panaszos letelepedését engedélyezte. A vizsgálat idején a panaszos már rendelkezett a Magyarországon letelepedett külföldieket megillető személyazonosító igazolvánnyal, személyazonosító jellel, további társadalombiztosítási azonosító jellel is.
A panaszos honosítási kérelmet terjesztett elő a Budapest XIV. kerületi polgármesteri hivatal anyakönyvvezetőjénél, amit a Hivatalban 2006. szeptember 23-án iktattak. A Hivatal Állampolgársági Igazgatóságának vezetője 2006. május 31-én írásban tájékoztatta a panaszost arról, hogy miután az Igazgatóság a letelepedését csak 2004. november 19-én engedélyezte, honosítási kérelmet – a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (a továbbiakban: Áptv.) 4. § (4) bekezdésének a) pontjára, továbbá 23. §-ára figyelemmel – legkorábban 2009. november 19-ét követően nyújthat be.

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

Az alkalmazott jogszabályok
A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény
18. § (1) Letelepedés céljából engedélyt az a külföldi kaphat,
a) aki beutazásától számítva legalább három éven át megszakítás nélkül jogszerűen és életvitelszerűen Magyarországon tartózkodott, kivéve, ha a jogszerű tartózkodás célja tanulmányok folytatása volt;
b) akinek magyarországi lakhatása és megélhetése biztosított;
c) akivel szemben az e törvényben meghatározott kizáró ok nem áll fenn; illetőleg
d) akinek a letelepedését a belügyminiszter kivételes méltányosságból engedélyezte.
(3) Az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott feltétel alól felmentést kaphat az a külföldi, aki tartózkodási vízummal vagy tartózkodási engedéllyel rendelkezik, és
a) letelepedését családegyesítés céljából családtagként kérelmezi, feltéve, hogy beutazásától számítva legalább egy éve magyar állampolgárral, letelepedési vagy bevándorlási engedéllyel rendelkező, illetve Magyarországon menekültként elismert külföldivel családi életközösségben, jogszerűen Magyarországon tartózkodik;
b) magyar állampolgár volt, de állampolgársága megszűnt, vagy akinek felmenője magyar állampolgár volt.

A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény
4. § (1) Kérelmére honosítható a nem magyar állampolgár, ha:
a) a kérelem előterjesztését megelőző nyolc éven át folyamatosan Magyarországon lakott;
b) a magyar jog szerint büntetlen előéletű és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt büntetőeljárás nincs folyamatban;
c) megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított;
d) honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti; és
e) igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekből magyar nyelven eredményes vizsgát tett, vagy ez alól a törvény alapján mentesül.
(2) Kedvezményesen honosítható az a nem magyar állampolgár, aki a kérelme előterjesztését megelőzően legalább három évig folyamatosan Magyarországon lakott, és az (1) bekezdés b)-e) pontjában meghatározott feltételek fennállnak, ha
a) magyar állampolgárral legalább három éve érvényes házasságban él, vagy házassága a házastárs halálával szűnt meg;
b) kiskorú gyermeke magyar állampolgár;
c) magyar állampolgár fogadta örökbe, vagy
d) magyar hatóság menekültként elismerte.
(3) Az (1) bekezdés b)-e) pontjában meghatározott feltételek fennállása esetén - kérelmére - kedvezményesen honosítható az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem magyar állampolgár, aki Magyarországon lakik és felmenője magyar állampolgár volt.
(4) Kedvezményesen honosítható az a nem magyar állampolgár, akinek a kérelem benyújtását megelőzően legalább öt éven át folyamatosan Magyarországon volt a lakóhelye, és az (1) bekezdés b)-e) pontjaiban meghatározott feltételek fennállnak, ha
a) az ország területén született;
b) kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet;
c) hontalan.
(5) Az (1)-(4) bekezdésekben meghatározott időtartamú, folyamatos magyarországi lakóhelytől a kiskorú tekintetében el lehet térni, ha a honosítását a szülővel együtt kéri, vagy szülője a magyar állampolgárságot megszerezte.
23. § (1) E törvény alkalmazása szempontjából Magyarországon lakik az a lakóhellyel rendelkező nem magyar állampolgár, akinek bevándorlását engedélyezték, vagy akit menekültként elismertek, valamint aki letelepedési engedélyt kapott, továbbá az Európai Unió más tagállamának EGT tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgára.
(2) E törvény alkalmazása szempontjából külföldön lakik az a személy, akinek Magyarországon nincs bejelentett lakóhelye vagy tartózkodási helye.

A vizsgálat megállapításai
Miután a panaszos magyarországi tartózkodásának jogszerűségét érintő problémák a személyi igazolvány kiállítása iránti kérelme elbírálása kapcsán merültek fel, az eljárás első szakaszában az okmány kiállítása iránti kérelem elutasításának jogszerűségét vizsgáltam. A vizsgálat idején mind a panaszos, mind szülei külföldi állampolgárok voltak, ezért a szülők magyarországi tartózkodásával összefüggő idegenrendészeti iratokat is beszereztem és megvizsgáltam. A panaszos édesapjának azon állítására figyelemmel miszerint, a gyermek születésének anyakönyvezésekor a szülők azt a felvilágosítást kapták, hogy a panaszos magyarországi tartózkodásának rendezése ügyében további teendőjük nincs, a rendelkezésre álló anyakönyvi iratokat is megvizsgáltam. 
Az idegenrendészeti iratok szerint a panaszos édesapja 1966. szeptember 30.-án, édesanyja 1988. június 30-án – mindketten szovjet állampolgárként – kaptak letelepedési engedélyt Magyarországon. Miután a panaszos a szülei letelepedésének engedélyezését követően született, adatai egyik ügyiratban sem szerepeltek. A panaszos születésekor hatályos idegenrendészeti jogszabály, a külföldiek magyarországi tartózkodásáról szóló 1982. évi 19. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Itvr.) 2. § (1) bekezdése szerint a külföldiek csak tartózkodásra jogosító engedéllyel tartózkodhattak Magyarország területén. Az Itvr. 2. § (2) bekezdésének c) pontja értelmében, tartózkodásra jogosító engedély volt az a letelepedett külföldiek számára kiállított személyi igazolvány is, amellyel a panaszos szülei mindketten rendelkeztek.
Az anyakönyvi iratok szerint a panaszos 1989. december 24-én, két szovjet állampolgár gyermekeként született, Budapest XIV. kerületében. A vizsgálat idején is hatályos, az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről szóló 1982. évi 17. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Atv.) 5. § (2) bekezdése értelmében – állampolgárságtól függetlenül – valamennyi, Magyarország területén élve született gyermek születését anyakönyvezni kell. A születés anyakönyvezésére mind a panaszos születése, mind a vizsgálat idején az az anyakönyvvezető volt illetékes, akinek a működési területén a gyermek világra jött. A panaszos születésekor, az anyakönyvvezetőknek a születés anyakönyvezésével összefüggő további feladatait az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről szóló 2/1982. (VIII. 14.) MT TH számú rendelkezés (a továbbiakban: MTTH rendelkezés) szabályozta. 
A panaszos születését - az Atv. vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően - a Budapest XIV. kerületi anyakönyvvezető 1989. december 29-én, a 1079/1989. folyószámon anyakönyvezte. A születés anyakönyvezését követően az anyakönyvvezető - az MTTH rendelkezés 64. § (1) bekezdése alapján – a szülőknek illetékmentesen „kiadta a gyermek születési anyakönyvi kivonatát, ellátta a személyi igazolványaikkal kapcsolatos feladatokat”, és teljesítette az előírt adatszolgáltatást.
Az anyakönyvvezetőnek - a születés anyakönyvezését követően elvégzendő – a szülők személyi igazolványával kapcsolatos teendőit az MTTH rendelkezésének 102-104. §-ai szabályozták. Az MTTH rendelkezés 104. § (1) bekezdésének a) pontja alapján, az anyakönyvvezető - a születés anyakönyvezését követően - a gyermek adatait, annak állampolgárságára tekintet nélkül köteles volt a szülők személyi igazolványába bejegyezni. Az említett jogszabályhely (3) bekezdése szerint a gyermek családi és utónevét, továbbá a születési helyét és idejét kellett a szülők személyi igazolványában, az „Anyakönyvi rész” megjelölésű oldalakon feltüntetni. Az Itvr. 2. § (2) bekezdésének c) pontjára, illetve az MTTH rendelkezés 104. § (1) bekezdésére figyelemmel, a panaszos már születésének pillanatában letelepedett jogállást szerzett, amit adatainak a Magyarországon letelepedett, szovjet állampolgárságú szülei személyi igazolványába történő bejegyzése bizonyított. 
Az MTTH rendelkezés 108. § a) pontja értelmében az anyakönyvvezetőnek a születés anyakönyvezését követő negyvennyolc órán belül értesítenie kellett az állami népesség nyilvántartást, illetve a b) pontban felsorolt szerveket. Az állami népesség nyilvántartás az újszülött lakcímeként a szülők bejelentett lakóhelyét regisztrálta. Az MTTH rendelkezés 112. § (1) bekezdése értelmében az anyakönyvvezető a külföldi állampolgár születésének anyakönyvezését követően a bejegyzésről anyakönyvi kivonatot, másolatot és értesítést állított ki. Az anyakönyvi kivonatokat és a másolatot az anyakönyvvezető negyvennyolc órán belül közvetlenül a felettes szervhez terjesztette fel, amely – az adatok egyeztetését követően – az anyakönyvi kivonatot minden hónap első munkanapján megküldte a Külügyminisztériumnak. Az MTTH rendelkezés 112. § (3) bekezdése alapján az anyakönyvvezető az anyakönyvi értesítéseket – a letelepedett külföldi állampolgárokra vonatkozó bejegyzések kivételével – összegyűjtötte, és minden hét első munkanapján megküldte a Belügyminisztérium Külföldieket Ellenőrző Központi Hivatala (a továbbiakban: KEOH) területileg illetékes szervének. Az értesítés a külföldi állampolgárságra utaló anyakönyvi bejegyzés teljes szövegét tartalmazta. 
A korabeli anyakönyvi jogszabályokkal összhangban sem az Itvr., sem a végrehajtásáról szóló 7/1982. (VIII. 26.) BM rendelet nem tartalmazott olyan előírást, mely szerint az ország területén tartózkodó külföldi köteles lett volna a KEOH bármely szervének - mint idegenrendészeti hatóságnak - bejelenteni, hogy a Magyar Népköztársaság területén gyermeke született. Az említett tényről – a letelepedett külföldi állampolgárokra vonatkozó bejegyzések kivételével – a gyermek születését regisztráló anyakönyvvezető hivatalból volt köteles értesíteni az elsőfokú idegenrendészeti hatóságot, vagyis a KEOH területileg illetékes szervét. 
A letelepedett külföldi állampolgárok gyermekének születéséről azért nem kellett az anyakönyvvezetőnek KEOH területileg illetékes szervét értesítenie, mert a személyi igazolványról szóló 5/1985. (XII. 22.) BM rendelet 2. § (1) bekezdésének j) pontja alapján külföldi állampolgár szülő személyi igazolványa igazolta a tulajdonos „tizennyolc éven aluli gyermekének nevét, születési helyét és személyi számát”. A Magyarországon letelepedett külföldi gyermeke – a magyar állampolgárokhoz hasonlóan – abban az évben volt köteles először személyi igazolványt, vagyis önálló tartózkodási engedély okmányt kiváltani, amikor a tizennegyedik életévét betöltötte. Az említett életkorig, illetve időpontig a panaszos adatait, és tartózkodásának jogcímét a szülei személyi igazolványában lévő bejegyzés, valamint a születési anyakönyvi kivonat és a személyi szám igazolta. A rendelkezésemre álló dokumentumok, illetve a panaszos születésekor hatályos idegenrendészeti, anyakönyvi, továbbá a személyi igazolványokra vonatkozó jogszabályok alapján megállapítottam, hogy szülei – a gyermek születésének bejelentésével összefüggő – valamennyi kötelezettségüknek eleget tettek, őket mulasztás nem terheli.
Az a tény, hogy az anyakönyvvezetőknek a Magyarországon letelepedett külföldiek gyermekének születéséről nem kellett a KEOH területi szervét értesíteniük azzal a következménnyel járt, hogy - bár adataiknak a szüleik személyi igazolványába történő bejegyzésével ők is letelepedett jogállást szereztek - az idegenrendészeti hatóság sem a létezésükről, sem a tartózkodásuk tényéről nem értesült, így a letelepedésük ügyében határozat nem született, és az adataik sem kerültek be az idegenrendészeti nyilvántartásba. 
1993. november 1.-jén hatályba lépett a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Szigtv.), amely a 29. § (3) bekezdésében szabályozta a személyazonosításra alkalmas hatósági igazolványok adattartalmát. A Szigtv. hivatkozott rendelkezésére figyelemmel az 1983. november 1.-jét követően kiállított személyi igazolványok „Anyakönyvi rész” megjelölésű oldalakat már nem tartalmaztak. A Szigtv. végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet 51. § (2) bekezdése az MTTH rendelkezés 102-107. §-ait hatályon kívül helyezte, így az anyakönyvvezetőknek – a magyar állampolgárokhoz hasonlóan – a Magyarországon letelepedett külföldiek kiskorú gyermekének adatait sem kellett többé a szülők személyi igazolványába bejegyezni. Ezt követően, a letelepedett külföldiek a tartózkodási engedélyként szolgáló személyi igazolványukkal sem a kiskorú gyermekeik személyi adatait, sem azok tartózkodásának jogcímét nem igazolhatták. A jogalkotó azonban nem rendelkezett arról, hogy az állami népesség nyilvántartásban változatlanul letelepedett külföldiként nyilvántartott és a korábbi típusú okmányok „Anyakönyvi rész” megjelölésű oldalaira bejegyzett gyermekek adatait és a tartózkodásuk jogcímét a jövőben miként kell igazolni. 
1994. május 1-jén hatályba lépett - az Itvr.-t hatályon kívül helyező - a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXVI. törvény (a továbbiakban: Idtv.), illetve végrehajtási rendeletei. Ezek az anyakönyvvezetők adatszolgáltatása alapján az állami népesség nyilvántartásban letelepedett külföldiként regisztrált, azonban az idegenrendészeti nyilvántartásban nem szereplő gyermekekről még csak említést sem tettek. A panaszos, illetve a hozzá hasonló helyzetben lévő fiatalok csak évekkel a születésüket követően, többnyire az első személyi igazolványuk kiállítása iránti kérelmük előterjesztése, esetleg a honosítási kérelmük intézése kapcsán kerültek kapcsolatba a magyar hatósággal. 
A vizsgálat idején hatályos, a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet 18. (1) bekezdésének d) pontja értelmében a letelepedett jogállású külföldieknek, köztük a 14. életévét betöltött panaszosnak, az első személyazonosító igazolvány kiállítása iránti kérelme előterjesztésekor be kellett volna mutatnia a letelepedési engedély okmányát, továbbá a személyi azonosítóját és a lakcímét igazoló hatósági igazolványt. Miután 1989-ben a panaszos születéséről sem a szülőknek, sem az azt regisztráló anyakönyvvezetőnek nem kellett a KEOH területi szervét értesítenie, önálló letelepedési okmányt sem állítottak ki a számára. Tekintettel arra, hogy letelepedési okmány hiányában a panaszos a személyazonosító igazolvány kiállításához előírt jogszabályi feltételnek nem tett eleget, annak beszerzése céljából őt az okmányiroda a Hivatal területileg illetékes elsőfokú hatóságához, a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósághoz (a továbbiakban: Igazgatóság) irányította. A leírtak alapján az okmányiroda eljárása kapcsán alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem. 
A vizsgálat második szakaszában az Igazgatóságnak a panaszos magyarországi letelepedésének engedélyezésével összefüggő eljárását vizsgáltam. A panaszos a letelepedési okmány kiállítása ügyében 2004. április 6-án megjelent az Igazgatóság Ügyfélszolgálati Irodáján. Miután az eljáró ügyintéző megállapította, hogy panaszos adatai az idegenrendészeti nyilvántartásban nem szerepelnek, tájékoztatta őt arról, hogy a letelepedési engedély iránti kérelmet kell benyújtania, amelynek eleget tett. Az elsőfokú határozat szerint a panaszos kérelméhez csatolta a 2002. november 5. napján kiadott és 2007. november 5. napjáig érvényes útleveléről készített hiteles fordítással ellátott hiteles másolatot, melynek vizsgálata során, valamint a rendelkezésére álló adatok alapján az Igazgatóság megállapította, hogy „nevezett születése óta nem rendelkezik érvényes tartózkodási engedéllyel, a kérelmező magyarországi tartózkodása nem jogszerű”. Az említett indok alapján az Igazgatóság a panaszos letelepedési kérelmét a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: Itv.) 18. § (3) bekezdése alapján, 2004. október 19-én elutasította.
A letelepedési engedély benyújtásakor hatályos, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 26. § (1) bekezdése értelmében, a „hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le”. Az iratok között található, a 106-1-26295/1/2004-K. számú meghallgatási jegyzőkönyvhöz fűzött záradék, amely szerint a panaszos édesapja részletesen tájékoztatta az Igazgatóság eljáró ügyintézőjét arról, hogy a szülők a panaszos születését mikor, és milyen magyar hatóságnak jelentették, és milyen dokumentumokat és tájékoztatást kaptak.  A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint az Igazgatóságnak a letelepedési kérelem ügyében eljáró munkatársa kísérletet sem tett arra, hogy a panaszos édesapja által elmondottak valóságtartalmát ellenőrizze, vagyis a panaszos magyarországi tartózkodásának jogi hátterét a születéséig visszamenőleg áttekintse. Az 26. § (1) bekezdésében előírt bizonyítási eljárás lefolytatásának - különösképpen a panaszos szüleinek magyarországi letelepedése ügyében rendelkezésre álló idegenrendészeti ügyiratok, valamint a születésekor alkalmazandó idegenrendészeti jogszabályok gondos tanulmányozásának - hiányában az Igazgatóság eljáró munkatársának esélye sem volt annak felismerésére, hogy a panaszos az évekkel korábban hatályon kívül helyezett Itvr. vonatkozó rendelkezései alapján már a születésekor letelepedett jogállást szerzett, amelyet adatainak a szülei tartózkodási okmányául szolgáló személyi igazolványába történő bejegyzése deklarált. A döntéshozatalhoz szükséges tényállás megfelelő tisztázásának hiányában nem derülhetett fény arra sem, hogy a panaszos önhibáján kívülálló okból nem képes az említett módon megszerzett jogállását igazolni, hiszen adatai - az időközben hatályon kívül helyezett - MTTH rendelkezés 112. § (3) bekezdésére, valamint 5/1985. (XII. 22.) BM rendelet 2. § (1) bekezdésének j) pontjára figyelemmel nem szerepeltek az idegenrendészeti nyilvántartásban, amellyel összefüggésben mulasztás sem őt, sem a szüleit nem terheli 
A panaszos a letelepedési engedély iránti kérelmét elutasító határozat ellen fellebbezést nyújtott be. Miután a panaszos időközben - 2004. november 17-én - családegyesítési célú tartózkodási engedélyt kapott, az Igazgatóság a 2004. október 19-én kelt elutasító határozatát visszavonta, és a panaszos magyarországi letelepedését 2004. november 19-én engedélyezte. Sajnálatos, hogy a határozathozatalhoz szükséges tényállás felderítésére vonatkozó kötelezettségének az Igazgatóságnak a panaszos családegyesítési célú tartózkodási engedély iránti kérelme ügyében eljáró munkatársa sem tett eleget, így ebben az eljárásban sem derülhetett fény arra, hogy a panaszos már születésétől letelepedett külföldiként tartózkodik az országban, vagyis további tartózkodási engedélyre nincs szüksége.
Az Igazgatóság munkatársai mind a letelepedési engedély, mind a tartózkodási engedély iránti kérelmek elbírálása során elmulasztották a határozathozatalhoz szükséges tényállás tisztázni, így nem észlelték, hogy a panaszos már a születése anyakönyvezésekor letelepedett jogállást szerzett. Az Igazgatóság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében előírt, a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményéből eredő, tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott, amikor a panaszos esetében az Itv. 18.§-ának hivatkozott rendelkezéseit alkalmazta.
Az eljárás utolsó szakaszában a panaszos honosítási kérelmének köztársasági elnök döntésére történő előkészítését, illetve a Hivatal azon álláspontjának jogszerűségét vizsgáltam, mely szerint a kérelmét legkorábban 2009. november 19-ét követően nyújthatja be.
A letelepedési engedély átvételét követően a panaszos honosítási kérelmet terjesztett elő, a Budapest XIV. kerületi anyakönyvvezetőnél, aki azt a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (a továbbiakban: Áptv.) 13. § (4) bekezdése alapján a Hivatalhoz továbbította. A honosítási kérelem köztársasági elnöki döntésre történő előkészítése során a Hivatal megvizsgálta, hogy a panaszos eleget tesz-e az állampolgárság megszerzéséhez szükséges, az Áptv. 4. §-ában előírt feltételeknek, így például elegendő ideje rendelkezik-e folyamatos magyarországi lakóhellyel. Miután az anyakönyvi iratokból azt a Hivatal eljáró ügyintézője is észlelte, hogy a panaszos Magyarországon született, helyesen jutott arra a következtetésre, hogy esetében az Áptv. 4. § (4) bekezdésének a) pontját kell alkalmazni, vagyis őt – az Áptv. 4. § (1) bekezdésének b)-e) pontjaiban meghatározott további feltételek fennállása esetén – akkor lehet honosítani, ha a kérelem benyújtását megelőzően legalább öt éven át folyamatosan Magyarországon volt a lakóhelye. 
Az Áptv. 23. § (1) bekezdése értelmében, Magyarországon lakik az a bejelentett nem magyar állampolgár, „akinek bevándorlását engedélyezték, vagy akit menekültként elismertek, valamint aki letelepedési engedélyt kapott, továbbá az Európai Unió más tagállamának EGT tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgára”. Azt, hogy a honosításért folyamadó panaszos az Itv. idézett rendelkezésében előírt feltételnek eleget tett-e, a Hivatal oly módon vizsgálta, hogy neve szerepel-e az idegenrendészeti nyilvántartásban. Miután az Igazgatóság a panaszos magyarországi letelepedését 2004. november 19-én engedélyezte, így adatai is csak az említett időpontban kerültek be az adatbázisba. A honosításhoz előírt magyarországi lakóhely időtartamának megállapításán túlmenően, a honosítási kérelem előkészítése során eljáró ügyintéző sem tulajdonított jelentőséget annak, hogy a panaszos Magyarországon született, így ő sem tett kísérletet arra, hogy jogállását az anyakönyvezésének időpontjára visszamenőleg – az időközben hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezéseket is figyelembe véve – tisztázza. Ennek a mulasztásának eredményeként jutott arra a téves következtetésre, hogy a panaszos esetében az Áptv. 4. § (4) bekezdésének a) pontjában előírt öt éves határidőt – az Áptv. 23. § (1) bekezdésében írtakra figyelemmel - 2004. november 19-étől kell számítani. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében előírt, a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott a Hivatal azzal, hogy a panaszos honosítási kérelmének elbírálása során a tényállás felderítésére vonatkozó kötelezettségének csak részben tett eleget, és felszólította őt arra, hogy a honosítási kérelmét vonja vissza.

Összefoglalás
1983. január 1-jén lépett hatályba az MTTH rendelkezés, amelynek 112. §-a rendelkezett a külföldi állampolgárok Magyarországon született gyermekeinek anyakönyvezéséről, illetve az ennek során eljáró anyakönyvvezetők további feladatairól. Az MTTH rendelkezés 112. § (3) bekezdése alapján a külföldi állampolgárok Magyarországon született gyermekeinek anyakönyvezését bizonyító anyakönyvi értesítéseket – a letelepedett külföldi állampolgárokra vonatkozó bejegyzések kivételével – az anyakönyvvezetők összegyűjtötték, és minden hét első munkanapján megküldték a KEOH területileg illetékes szervének, amelynek munkatársai az újszülöttek adatait az idegenrendészeti nyilvántartásban rögzítették, illetve a gyermek tartózkodásával összefüggő további idegenrendészeti hatósági feladatokat elvégezték. Az MTTH rendelkezés 112. §-ának szövegét a 43/1997. (VIII. 1.) BM rendelet változtatta meg oly módon, miszerint az „anyakönyvvezető a külföldi állampolgárként anyakönyvezett újszülött születési anyakönyvi bejegyzéséről anyakönyvi másolatot állít ki, és azt öt munkanapon belül az apa vagy az anya lakóhelye szerint illetékes megyei (fővárosi) rendőr-főkapitányság idegenrendészeti szervének küldi meg, ha a gyermek anyja vagy apja, illetőleg mindkettő bevándorlási engedéllyel rendelkezik”. Az említett helyzetben a letelepedett, illetőleg bevándorolt külföldiek, 1983. január 1. és 1997. augusztus 8. között Magyarországon született gyermekeinek létezéséről, illetve tartózkodásának tényéről az idegenrendészeti hatóság azért nem szerzett tudomást, mert azt sem a szülők, sem az anyakönyvvezetők nem voltak kötelesek bejelenteni. Értesítés, illetve bejelentés hiányában az említett újszülöttek magyarországi tartózkodásának ügyében formális idegenrendészeti határozat nem született, és adataik sem kerületek be az idegenrendészeti nyilvántartásba. 
Az említett időszak egy részében, 1983. január 1-jétől, 1993. október 30-áig a letelepedési engedéllyel rendelkező külföldiek Magyarországon született gyermekei - köztük a panaszos személyi adatait - az anyakönyvvezetők jegyezték be a szülők tartózkodási engedély okmányául szolgáló személyi igazolványába, az „Anyakönyvi rész” elnevezésű oldalakra. A születéssel - az idegenrendészeti hatóság formális határozata nélkül is – letelepedett jogállást szerzett gyermekek adatait, valamint tartózkodásuk jogcímét a szüleik személyi igazolványában szereplő bejegyzés, továbbá az állami népesség nyilvántartásban szereplő személyazonosító jelük igazolta. A személyi igazolványok „Anyakönyvi rész” elnevezésű oldalainak megszüntetésével a szülők kiskorú gyermekeik letelepedett jogállását, továbbá tartózkodásának jogcímét a saját letelepedési okmányukkal többé nem tudták igazolni, a jogalkotó, pedig más okmány kiadásáról nem rendelkezett. 
Az anyakönyvvezetőknek a letelepedett, illetve bevándorolt külföldiek 1993. október 30. és 1997. augusztus 8. között Magyarországon világra jött gyermekei születéséről, illetve anyakönyvezéséről sem kellett az idegenrendészeti hatóságot értesíteniük, azonban őket már a szülők személyi igazolványába sem jegyezték be. Ezeknek a gyermekeknek a létezését, illetve tartózkodásának jogcímét kizárólag a születési anyakönyvi kivonat, valamint a személyi azonosító jelüket tartalmazó hatósági igazolvány igazolta, illetve igazolja ma is.
A vizsgálatom adatai szerint a külföldiek magyarországi letelepedésének, illetve tartózkodásának ügyében, valamint a honosítási kérelmének előkészítése során eljáró ügyintézők munkájuk során kizárólag az idegenrendészeti nyilvántartás adatai alapján dolgoztak. Az ügyintézők fel sem feltételezték, hogy élhetnek olyan külföldiek az országban, akik tartózkodási jogcímüket nem az általuk ismert és rutinszerűen alkalmazott jogszabályok alapján szerezték. Az említett mulasztás azért is sajnálatos, mert sem az Itv., sem az Áptv. nem tartalmaznak olyan rendelkezéseket, melyek szerint akár a letelepedési vagy a tartózkodási engedély iránti, akár a honosítási eljárásban kizárólag az idegenrendészeti nyilvántartásban szereplő adatok alapján lehet dönteni.  
Mind a letelepedési, mind a tartózkodási engedély ügyekben az idegenrendészeti hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. A tényállás tisztázása során az ügyfél által felajánlott bizonyítékokat is vizsgálni kellett volna. Meghallgatásakor a panaszos édesapja részletesen tájékoztatta az idegenrendészeti hatóságot arról, hogy a gyermek születésekor eljáró anyakönyvvezetőtől milyen tájékoztatást kapott, és állításai igazolására mind a panaszos születési anyakönyvi kivonatát, mind a személyi számát tartalmazó hatósági igazolást bemutatta. Amennyiben akár a letelepedési, akár a tartózkodási engedély ügyében eljáró ügyintézők bármelyike a panaszos édesapja által - az állításai bizonyítékaként - bemutatott okiratokat a születésekor hatályos jogszabályok alapulvételével, esetleg az állami népesség nyilvántartás, vagy az anyakönyvi szakigazgatással foglalkozó szakértő bevonásával vizsgálja, minden bizonnyal felismerte volna, hogy a panaszos már 1989-ben letelepedett jogállást szerzett, amelytől az időközben hatályba lépett jogszabályok alapján sem fosztotta meg őt senki. Az eljáró ügyintézők a döntéshozatalhoz szükséges tényállás feltárása, valamint a panaszos édesapja által bemutatott okirati bizonyítékok vizsgálatának hiányában jutottak arra a téves következtetésre, hogy a panaszos magyarországi tartózkodásának jogszerűségét nem a születésekor hatályos Itvr., hanem a 2002. január 1-jén hatályba lépett Itv. alapján kell elbírálni. Az említett jogalkalmazási gyakorlat nem csak az Itv. visszamenőleges alkalmazását, hanem a panaszosnak az idegenrendészeti nyilvántartásban szereplő adatokkal rendelkező külföldiekhez képest hátrányos megkülönböztetését eredményezte, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, valamint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében biztosított hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmódhoz való jogával összefüggő visszásságot eredményezett.
Feltételezhető, hogy nem a panaszos az egyetlen olyan külföldi, aki 1983. január 1. és 1997. augusztus 8. között, letelepedett külföldiek gyermekeként született Magyarországon, és születéséről, valamint tartózkodásának tényéről és jogcíméről az idegenrendészeti hatóság az MTTH rendelkezés 112. §-ára figyelemmel nem szerzett tudomást. A panaszos ügyében feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásságok jövőbeni megelőzése céljából indokolt lenne, ha az igazságügyi és rendészeti miniszter - az állami népesség nyilvántartás, valamint az idegenrendészeti nyilvántartás adatainak összevetésével – az érintett külföldiek számát felmérné, és adataiknak az idegenrendészeti nyilvántartásba történő átvezetéséről, különösképpen annak jogszabályi hátteréről gondoskodna.  

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján ajánlással fordulok az igazságügyi és rendészeti miniszterhez, hogy a honosítási eljárásáért, valamint a személyi igazolványok kiállításáért illetékes ügyintézők bevonásával mérje fel, hogy hány olyan letelepedett jogállású külföldi szerepel az állami népesség nyilvántartásban, akiről az idegenrendészeti hatóságnak, illetve az idegenrendészeti nyilvántartásnak nincs tudomása.
A törvény 25. §-a alapján, a vizsgálatom során feltárthoz hasonló alkotmányos visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében javaslom, hogy az igazságügyi és rendészeti miniszter gondoskodjon annak jogszabályi hátteréről, hogy a kizárólag az állami népesség nyilvántartásban letelepedett jogállásúként nyilvántartott külföldiek adatait az idegenrendészeti nyilvántartásba is átvezessék.
A 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalának Budapesti és Pest Megyei Igazgatósága a panaszos családegyesítési célú magyarországi tartózkodását, illetve letelepedését engedélyező határozatait vonja vissza, és adatait az idegenrendészeti nyilvántartásból törölje! Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatója a panaszos honosítási kérelmének visszavonására vonatkozó felszólítást vonja vissza, és az eljárást a panaszos által az 1982. évi 19. tvr. alapján megszerzett letelepedett jogállásának alapulvételével folytassa le! Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatója gondoskodjon arról, hogy a jelentésemet valamennyi, a letelepedési, tartózkodási, illetve a honosítási kérelmek ügyében eljáró ügyintéző megismerje, és a hasonló jellegű visszásságok jövőbeni megelőzése érdekében az időközben hatályon kívül helyezett, a panaszoshoz hasonló helyzetben lévő külföldiek jogállásának tisztázásához azonban szükséges jogszabályok szövege mindannyiuk számára hozzáférhető legyen.

Budapest, 2006. december 15.
Takács Albert sk.