Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1116/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Kováts Beáta
A vizsgálat megindulása
A panaszos lakásának egyik helyiségében parapet konvektor üzemelt, az égéstermék kivezetése mindaddig, amíg az épület mellett található – egy oldalon nyitott – légaknát be nem falazták, megoldott volt. Az önkormányzat határozattal kötelezte az építtetőt a probléma megoldására, az égéstermék-kivezetés megfelelő átalakítására. A panaszos szerint azonban semmilyen előrelépés nem történt az ügyben.
Az ügyben – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. és 17. §-ai alapján – első ízben 2005. júliusában indítottam vizsgálatot (OBH 4248/2005.). Megkerestem az illetékes IX. kerületi jegyzőt, aki arról tájékoztatott, hogy az építtetővel szemben végrehajtási bírságot szabtak ki, és az égéstermék-kivezetés átalakításáig leállíttatták a kivitelezést. A panaszost pedig az átalakítási munkálatok tűrésére kötelezték. Figyelemmel arra, hogy a végrehajtási eljárás folyamatban volt, és úgy tűnt, hogy a probléma hamarosan megnyugtatóan rendeződni fog, az ügyet kezdeményezés nélkül lezártam.
Az égéstermék-kivezetés szabályszerű átalakítása azonban továbbra sem történt meg, ezért a panaszos később ismét hozzám fordult. Sérelmezte, hogy az önkormányzat semmit sem hajlandó tenni jogerős határozata végrehajtása érdekében. A jogbiztonsághoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja miatt az ügyben vizsgálatra kértem fel Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának a vezetőjét és a IX. kerületi jegyzőt is ismételten megkerestem. 

Megállapított tényállás
A jegyző és Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának (a továbbiakban: BFKH) a tájékoztatása, valamint a rendelkezésemre bocsátott iratok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg az ügyben.
A IX. kerületi építési hatóság (a továbbiakban: H.) 2004. június 24-én adott építési engedélyt a panaszos lakását is magában foglaló ingatlan melletti építkezésre. A határozat másodfokon emelkedett jogerőre. 2005. februárjában a panaszos bejelentette a H.-nak, hogy a légudvar befalazásával járó építkezés életveszélyes helyzetet okoz, mivel az egyik szobájában levő parapet konvektor oda szellőzik. Egyidejűleg feljelentést is tett foglalkozás körében elkövetett gondatlan veszélyeztetés elkövetésének a gyanúja miatt.
A H. 2005. március 8-án helyszíni szemlét tartott, majd még ugyanaznap határozatot hozott az ügyben: kötelezte az építtetőt, hogy a légudvar-befalazással érintett II. és III. emeleti lakások homlokzati égéstermék-kivezetését 8 napon belül alakítsa át (VIII-621/6/2005. sz.). A határozatot a H. az életveszélyre tekintettel azonnal végrehajthatónak nyilvánította. Fellebbezés hiányában a döntés első fokon jogerőre emelkedett.
A panaszos több alkalommal kérte a végrehajtás elrendelését, a kérelmet a H. – a kötelezett önkéntes teljesítési szándékát elfogadva – nem határozat, hanem egyeztetések, levelek formájában intézte. Végül, mivel úgy ítélte meg, hogy közvetítési igyekezete nem vezetett eredményre, végrehajtási bírsággal sújtotta az építtetőt (VIII-621/11/2005.), a kivitelezést pedig leállíttatta (VIII-621/20/2005.). Megállapította ugyanakkor, hogy a szabályos állapot létrehozása a panaszos együttműködése nélkül nem végezhető el, és ezért a panaszost 2005. augusztus 18-án a munkák tűrésére kötelezte (VIII-621/19/2005.). E határozat indokolása szerint: az építtető írásban bejelentette H.-nak, hogy a panaszos „nem teszi lehetővé a lakásba való bejutását, az átalakítási terveket nem írja alá és a kötelezettség teljesítését más módon akadályozza”; valamint a Fővárosi Gázművek Rt. is azt jelentette április 12-én, hogy a panaszos lakásába többszöri előzetes kiértesítés ellenére sem tudott bejutni.
A tűrésre kötelező határozat ellen határidőben nem érkezett fellebbezés, az első fokon jogerőssé és végrehajthatóvá vált. Az építtető az őt elmarasztaló döntések ellen azonban fellebbezett. Előadta, hogy a III. emeleti lakás vonatkozásában az átalakítást elvégezte, és kész volt a panaszos II. emeleti lakásában is elvégezni a szükséges munkálatokat, ám a panaszos azt nem tette lehetővé. 2005. november 9-én a BFKH – mint másodfokú hatóság – a végrehajtási bírság határozatot megsemmisítette, a kivitelezés leállítása tárgyában hozott határozatot pedig hatályon kívül helyezte és új eljárást rendelt el.
2005. augusztus 22-én a Fővárosi Gázművek Rt. jóváhagyta az építtető által benyújtott gáztervet. 2005. szeptember 21-én a panaszos lakásában jegyzőkönyv született a panaszos lakása fűtésének „cirkó fűtéssel való kiváltása” tárgyában. A jegyzőkönyv szerint a tervező elismerte, hogy a jóváhagyott gázterv szerint beépíteni tervezett konvektor pillanatnyilag kereskedelmi forgalomban nem kapható. A panaszos és az építtető 2005. november 18-án egy ügyvédi irodában tárgyaltak.
2005. november 29-én megindult a szomszéd ház használatbavételi engedélyezési eljárása. A használatbavételi engedély iránti kérelmet 2006. május 15-én elutasította H. Ismételt kérelmet 2006. augusztus 24-én nyújtott be az építtető. Információim szerint az eljárás még nem zárult le.
Az építtető 2006. január 31-én a Fővárosi Gázművek Rt.-hez fordult. Előadta, hogy a H. addig nem hajlandó használatbavételi engedélyt adni a felépült épületre, amíg a panaszos lakásában „a gázkonvektor nem kerül leszerelésre és az életveszély nincs elhárítva”. A levél szerint a társaság vállalta volna a konvektor elbontásának a költségeit, illetve, hogy a fűtést átalakítják, és kéménybe kötött konvektorra cserélik a jelenlegit, erre azonban nem került sor, mert a panaszos nem járult hozzá a kivitelezéshez és a társaság képviselőit az ingatlanba nem engedte be. Az építtető arra kérte a Gázműveket, hogy keressék meg a panaszost a konvektor leszerelése érdekében. A Fővárosi Gázművek Rt. 2006. február 7-én arról tájékoztatta a panaszost, hogy a kialakult életveszélyes helyzet miatt a konvektor leszerelése szükséges. A panaszos a leszereléshez nem kívánt hozzájárulni, mert a – 2005. februárjában megindított – büntetőeljárás keretében az igazságügyi szakértő 2006. március 30-ára tűzött ki helyszíni szemlét, ami így meghiúsult volna.
2006. március 23-án az építtető kérte, hogy a H. intézkedjen a panaszost tűrésre kötelező határozat végrehajtása érdekében. Előadta, hogy „a társaság a Gázművek Rt. tájékoztatása, levele alapján megrendelte a [konvektor]leszerelést, megterveztette a jogszabályoknak megfelelő átalakítását a fűtési rendszernek az Önkormányzat határozatának megfelelően, azt a Gázművek Rt. jóváhagyta”. A társaság azonban a panaszos miatt nem tudta a konvektort leszerelni és az égéstermék-kivezetést átalakítani.
2006. április 7-én kelt, II-343/3/2006. sz. határozatával – az indokolás szerint a Fővárosi Gázművek Rt. kérelmére – a H. kötelezte a panaszost, hogy tegye lehetővé a Gázműveknek a lakásába való bejutást, és a parapet konvektor lezárását. 2006. május 5-én a konvektort a Fővárosi Gázművek Rt. lezárta, leplombálta és figyelmeztető táblával látta el.
A Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal (a BFKH jogutódja, a továbbiakban: KMRKH)) 2007. január 5-én kelt tájékoztatásában kifejtett álláspontja szerint, figyelemmel arra, hogy a Gázművek lezárta a konvektort, „az égéstermék kivezetésének az átalakítása okafogyottá vált, így a fenti határozatokkal megállapított kötelezettségek teljesítése nem lehetséges; ezen tényállás alapján már nincs helye további végrehajtásnak”. A közigazgatási hivatal ezen álláspontjáról hivatalommal egyidejűleg a H.-t is tájékoztatta.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Kapcsolódó jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
2. § (4) A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül.
77. § (1) A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja. (2) Végrehajtható az az első fokú határozat is, amelynek azonnali végrehajtását a közigazgatási szerv elrendelte.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti; b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti; c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését. (2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. 

A vizsgálat megállapításai
Mindenekelőtt leszögezem, hogy országgyűlési biztosként műszaki-szakmai kérdések tekintetében eljárási jogosultságom nincs, nem foglalhatok tehát állást abban a kérdésben, hogy az égéstermék-kivezetést milyen módon kellene átalakítani. Tekintve továbbá, hogy kizárólag hatóságok, közszolgáltatók intézkedéseit, mulasztását vizsgálhatom, a panaszos és az építtető között felmerült polgári jogi jellegű (pl. kártérítési) viták, igények eldöntésére sincs hatásköröm. 
A H. álláspontja szerint, mivel az ingatlanok közötti határvonal a légakna – eddig – nyitott síkjára esik, és ezért mindig is egyértelmű volt, hogy zártsorú beépítés esetén ez a nyitott oldal beépítésre kerül, a parapet konvektor 1982-ben történt létesítése nem volt szabályos; illetve az engedélyt csak a légakna nyitott oldalának a beépítéséig lehetett volna megadni. A kialakult állapotot azonban a H. szerzett jognak tekintette, és 2005. márciusában nyilvánvalóan ezért hozott az építtetőt és nem a panaszost a kialakult helyzet megszüntetésére – az égéstermék-kivezetés átalakítására – kötelező határozatot. E határozat első fokon jogerőre emelkedett, ami arra utal, hogy e tekintetben az ügyfelek egyetértettek a hatóság álláspontjával. A panaszos is csak azért kért tőlem segítséget, mert az elrendelt átalakítás nem történt meg, és úgy ítélte meg, hogy a H.-nak lépnie kellene saját határozata végrehajtása érdekében. Vizsgálatomat ennek megfelelően az említett határozat nyomán elrendelt végrehajtási eljárásra szűkítettem. A hatóság egyéb döntéseit (pl. az építési engedélyt) eleve adottnak tekintettem és nem vizsgáltam.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a végrehajtás egyértelműen a felek – az építtető és a panaszos – aktív együttműködését igényli. Egyrészt, amennyiben valóban több műszaki megoldás van, a legcélszerűbb valóban az, ha a felek maguk választják ki a számukra legmegfelelőbbet. (E körben hangsúlyozom azonban, hogy nyilván egyik fél sem támaszthat irreális követeléseket.) Ezen kívül pedig a tervezés (terveztetés), valamint a munkálatok elvégzése maga sem képzelhető el együttműködés nélkül: amennyiben például a panaszos nem engedi be a munkásokat a lakásába, az építtető értelemszerűen nem tud eleget tenni kötelezettségének. A hatékony együttműködés kötelezettségét az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) is alapelvi szinten rögzíti (2. § (4) bekezdés). A vizsgálat tárgyát képező végrehajtási ügy – némileg meglepő – sajátossága egyébként éppen az, hogy a közel két éve született, átalakítást elrendelő határozat végrehajtása mindkét érintett fél érdekében áll, arra azonban mégsem került sor. 
Álláspontom szerint a H. rendkívül nehéz helyzetbe került, amikor a panaszos, valamint az építtető együttműködési hajlandóságát – vagy annak hiányát – kellett megítélnie.
Az átalakítás elmaradásáért a H. először mindkét felet felelőssé tette: az elrendelt végrehajtási eljárás keretében végrehajtási bírsággal sújtotta az építtetőt és leállíttatta a kivitelezést, valamint tűrésre kötelezte a panaszost. E határozatok közül – mint az a tényállási részben kifejtésre került – csak a panaszost tűrésre kötelező maradt hatályban. A tűrésre kötelező határozat indokolása szerint a hatóság abból a tényből vonta le az együttműködési hajlandóság hiányára vonatkozó következtetést, hogy az építtető és a Gázművek Rt. 2005. március-áprilisában bejelentették, hogy nem tudtak bejutni a panaszos lakásába. Le kell szögeznem, hogy mivel a panaszos az őt érintő, tűrésre kötelező határozat ellen fellebbezést nem nyújtott be, azzal kapcsolatban az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján nincs lehetőségem eljárni. Az Obtv. ezen rendelkezése szerint ugyanis az országgyűlési biztos akkor indíthat vizsgálatot, ha a panaszos közigazgatási jogorvoslati lehetőségét kimerítette. Szeretném azonban megjegyezni, hogy bár az átalakításhoz szükséges gáztervet a Gázművek csak 2005. augusztus 22-én hagyta jóvá, a panaszost már augusztus 18-án az „építésügyi hatóság által elrendelt munkálatok” elvégzésének a tűrésére kötelezték (azaz arra, hogy „tegye lehetővé, hogy az [...] építtetője a […] lakása légaknai homlokzati égéstermék-kivezetését átalakítsa a Fővárosi Gázművek Rt. és a FŐKÉTÜSZ Kft. által megfelelőnek ítélt módon”). Nem hagyható figyelmen kívül azonban az sem, hogy bár a panaszos folyamatosan hangoztatta együttműködési hajlandóságát, a parapet konvektor leszerelését – saját bevallása szerint – feltétlenül meg kívánta akadályozni addig, amíg a feljelentése nyomán elrendelt nyomozásban az igazságügyi szakértő meg nem tartotta helyszíni szemléjét (erre egyébként 2006. március 30-án került sor) ezen indokra azonban a hatóságoknak küldött leveleiben nem utalt.
Az építtető az eljárás során mindvégig hangsúlyozta, hogy kész a probléma megoldására, viseli annak költségeit, és egyértelmű, hogy ez érdekében is állt: a Gázműveknek 2006. január 31-én írott levelében kitért arra, hogy addig „nem adják ki a használatbavételi engedélyt […] amíg a gázkonvektor nem kerül leszerelésre és az életveszély nincs elhárítva”. Nem világos azonban, hogy pontosan milyen, szabályszerűnek tekinthető műszaki megoldást kívánt alkalmazni. Az engedélyeztetett gáztervben ugyanis például olyan konvektor szerepelt, ami éppen nem is volt kapható. (Az építtető ezt jegyzőkönyvileg is elismerte, és ezért kezdett a panaszossal más megoldásról tárgyalni.) Később többször hivatkozott arra, hogy kéménybe kötött megoldást tervez. A panaszos ezzel kapcsolatban azt állítja, hogy az építtető szabálytalanul és a „központi fűtés vállalásával ellentétben folyamatosan a fél szobában meglévő közös használatú kéménybe történő bekötéssel kívánja megoldani a tárgybani szoba fűtését”. A FŐKÉTÜSZ 2005. július 26-án kelt előzetes gázbekötési szakvéleménye szerint viszont a helyiség kéménye „közös építésű gázfűtésre nem alakítható át. […] A lakás részére gázfűtéshez kizárólag a fürdőszoba kéményét lehet igénybe venni, fűtéskorszerűsítés mellett a meglévő gézvízmelegítőt cirkógejzírre cserélni.” Az építtető együttműködési hajlandóságát – álláspontom szerint – az kérdőjelezi meg, hogy miután kiderült, hogy a jóváhagyott gáztervet nem lehet megvalósítani, mégsem engedélyeztetett másik gáztervet. Ez megoldást jelenthetett volna, hiszen a panaszos elsődleges érdeke a helyiség fűthetőségének a visszaállítása, és határozott nyilatkozata szerint minden olyan műszaki megoldást hajlandó lett volna/lenne elfogadni, amely a jogszabályokban foglaltaknak megfelel, kereskedelemben kapható és amit a Fővárosi Gázművek Rt. és a FŐKÉTÜSZ jóváhagy.
Az ügyben a H. és a BFKH (illetve a KMRKH) egybehangzó álláspontja jelenleg az, hogy az építtető kötelezettség-teljesítési szándéka bizonyítottnak tekinthető, és az égéstermék-kivezetés átalakítását éppen a panaszos nem teszi lehetővé. Még ha a panaszost tűrésre kötelező két határozat megszületéséig ezen álláspontot elfogadhatónak is tartom, akkor sem egyértelmű, hogy amennyiben – mint ahogy a panaszos állítja – nincs szabályos és megvalósítható gázterv, akkor a hatóság pontosan milyen magatartást vár el a panaszostól.
Megjegyezni kívánom továbbá, hogy bár a hatóság szerint egyértelműen és bizonyíthatóan a panaszost terheli a felelősség a végrehajtás elmaradásáért (bár, megjegyzem, a panaszos terhére a H. az elmúlt közel egy évben – a konvektor lezárása óta – konkrét mulasztást nem rótt), intézkedést a panaszossal szemben sem tett. Még az építtető 2006. március 23-án kelt, a panaszossal szemben végrehajtást kérő levelét követően sem. (Az építtető jogi képviselője leírta, hogy a „jogerős és tűrésre kötelező határozat ellenére sem tudja a társaság […] lakásában a konvektort leszerelni, és az égéstermék-kivezetést átalakítani”, ezért kéri elrendelni a határozat végrehajtását.)
Magyarázatot erre az a – szintén meglepő – tény jelenthet, hogy lényegében mindvégig tisztázatlan maradt, hogy a végrehajtás voltaképpen mire is irányul, és a hatóság az érintettektől (az átalakításra kötelezett építtetőtől és az együttműködési kötelezettséggel terhelt panaszostól) milyen magatartást követelhet meg. A H. leszögezte, hogy az átalakítás módjával kapcsolatban a feleknek kell megegyezniük. Egyszer úgy vélte, hogy e polgári jogi megállapodás nem született meg (pl. a jegyző 2006. június 15-én kelt, az építtetőnek címzett levele), és a hatóságnak a megegyezés létrehozása tárgyában nincs lehetősége eljárni. A KMRKH hivatalomnak küldött tájékoztató levelében ugyanakkor arra hivatkozik, hogy a felek között 2005. november 18-án „az ügyfélnél víz-gáz rendszerű fűtés kiépítésére vonatkozó” megállapodás született, és éppen a megállapodásban foglaltak végrehajtatása nem tartozik az építési hatóság hatáskörébe. Végül pedig azt az álláspontot foglalta el a KMRKH, hogy mivel a konvektort a Fővárosi Gázművek Rt. leplombálta, a végrehajtási eljárás egyenesen okafogyottá is vált. A kifejtettek alapján tehát úgy tűnik, hogy bár a hatóság elismerte, hogy az építtetőt az átalakításra kötelező jogerős határozat végrehajtása érdekében köteles eljárni (és a végrehajtási eljárást meg is indította), saját eljárási jogosultságát aztán mégis minden tekintetben kizárta.
Hangsúlyozni kell, hogy a H. nem egy polgári jogi megállapodás megkötésére kötelezte a feleket, és nem is ennek a létrehozásában kellene közreműködnie, vagy esetleg a megállapodást végrehajtatnia. A H. – miután erről az építési engedélyben még nem rendelkezett – az építési tevékenység megkezdése után rendelte el az égéstermék-kivezetés átalakítását, amire az életveszély lehetséges kialakulása miatt feltétlenül szükség volt. Alapvető jelentőségű, hogy a helyiség fűthetőségét szerzett jognak tekintve nem a panaszost kötelezték a fűtés megszüntetésére, hanem az építtetőt az átalakításra. Ezért igaz ugyan, hogy a konvektor lezárásával az életveszély kialakulásának a lehetősége – egyelőre – megszűnt, a H. határozatát azonban mégsem hajtották végre, a probléma nem oldódott meg véglegesen. Nem osztom ezért KMRKH jogi álláspontját abban a kérdésben, hogy a végrehajtás okafogyottá vált volna: az alaphelyzet (tehát az, hogy az építkezés következtében a panaszos egyik helyiségének a fűtési rendszerét át kell alakítani, és ezt a H. jogerős határozattal el is rendelte) jelenleg is fennáll. 
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A közigazgatásnak alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (72/1995. (XII. 15.) AB határozat) Az Alkotmánybíróság rámutatott továbbá arra is, hogy a „bírósági határozatok tiszteletben tartása, a jogerős bírósági döntések teljesítése – akár jogszerű kényszerítés árán is – a jogállamisággal kapcsolatos alkotmányos értékekhez tartozik. […] Ha ugyanis a végrehajtási rendszer gyenge és könnyen kijátszható, ez óhatatlanul a bírósági határozatok lebecsüléséhez, jogbizonytalansághoz, a jogtudat romlásához, a jogállamiság sérelméhez vezet”. (46/1991. (IX. 10.) AB határozat)
Hasonlóan a bírósági eljárások végrehajtásához, a közigazgatási döntések végrehajtása is alapvető alkotmányos érdek.
Álláspontom szerint a H. nem tette meg a szükséges lépéseket jogerős határozata végrehajtása érdekében, és e mulasztásával az ügyfelek jogállamisággal összefüggő jogbiztonsághoz való alkotmányos jogával összefüggő visszásságot okozott.

Kezdeményezés
A feltárt visszásság orvoslása érdekében – az Obtv. 21. § alapján – kezdeményezem, hogy a IX. kerületi jegyző érdemben vizsgálja meg, hogy melyik érintett fél hibája a végrehajtás elmaradása, és vele szemben haladéktalanul tegye meg a szükséges és megfelelőnek tartott végrehajtási intézkedéseket.
Kérem, hogy a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztasson. Felhívom a jegyző figyelmét, hogy amennyiben a kezdeményezéssel nem ért egyet, a megjelölt határidőn belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni.
Jelentésem egy példányát tájékoztatásul a Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatalnak is megküldöm.

Budapest, 2007. február 16.

Lenkovics Barnabás sk.