Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1097/2006. sz. ügyben

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványa szerint az APEH Baranya Megyei Igazgatósága (a továbbiakban: adóhatóság, illetve állami adóhatóság) a pécsi és a szentlőrinci rendőrséggel együttműködve adóellenőrzést folytatott a Pécsett és Pécs környékén tevékenykedő prostituáltaknál. Az adóellenőrzés előzménye a pécsi és szentlőrinci rendőrség által 2005 nyarán lefolytatott adatgyűjtés, amelynek során adatközlésre hívták fel a prostituáltakat nevükre, címükre, családi állapotukra, adószámukra, TAJ-számukra, ügyfeleikre (azok számára, nevére, személygépkocsijuk rendszámára, címükre), „tarifáikra”, napi átlagos bevételükre, tevékenységükkel kapcsolatban felmerült költségeikre vonatkozóan. Az adóhatóság az adóellenőrzést követően vállalkozói igazolvány kiváltásának elmulasztása miatt mulasztási bírságot szabott ki a prostituáltakkal szemben.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, a tisztességes eljáráshoz és az emberi méltósághoz való jog, továbbá megalázó bánásmód tilalma, valamint a közteherviselési kötelezettség sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem az APEH elnökétől, a Baranya Megyei Rendőrfőkapitánytól, valamint az Országos Rendőrfőkapitánytól.

Érintett alkotmányos jogok, kötelezettségek
a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1)
az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1)),
a megalázó bánásmód tilalma (Alkotmány 54. § (2)),
a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 57. §),
a közteherviselési kötelezettség (Alkotmány 70/I. §).

A megállapított tényállás
A panasz, valamint a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következőket állapítottam meg.
A Baranya Megyei Rendőr-főkapitányság 2005. július 18. és augusztus 31. közötti időszakban fokozott ellenőrzést rendelt el a prostitúcióval összefüggő jogsértő magatartások elleni hatékonyabb fellépés érdekében. Ennek keretében 25 prostituáltnál helyszíni meghallgatást tartottak. A meghallgatásokról készült jegyzőkönyvek szerint az érintetteket nyilatkoztatták nevükről, címükről, családi állapotukról, adószámukról, TAJ-számukról, ügyfeleikről (azok számáról, nevéről, személygépkocsijuk rendszámáról, címükről), „tarifáikról”, napi átlagos bevételükről, tevékenységükkel kapcsolatban felmerült költségeikről. Az érintettek közül 7 személyt több alkalommal is (3 személyt 2, 3 személyt 3, 1 személyt 4 alkalommal), esetenként egy-egy nap különbséggel is meghallgattak ugyanazon kérdésekre. Előfordult az is, hogy az ismételt meghallgatásokat ugyanazon rendőrök végezték. A meghallgatásokról két eltérő típusú dokumentum készült. Egyes esetekben jegyzőkönyvet vettek fel, amely tartalmazott arra való figyelmeztetést, hogy a meghallgatott a vallomás-tételt mely esetekben tagadhatja meg, és volt amikor csak „Igazoltatáskor kitöltendő!” formanyomtatványt írattak alá a meghallgatott személlyel. Ez utóbbi nyomtatvány a vallomástétel megtagadásával kapcsolatos figyelmeztetést nem tartalmazta. Mindkét dokumentum előre elkészített volt, amelybe a meghallgatott személy válaszait a helyszínen jegyezték be. Mindkét dokumentum érdemi része azzal a kérdéssel kezdődött, hogy „Mióta végzi ezt a tevékenységet?”. A dokumentumokból azonban nem derül ki, hogy milyen tevékenységre gondolt a meghallgatást végző rendőr.
A nyilatkozattétel a rendőrfőkapitány szerint önkéntes volt, ugyanakkor a jegyzőkönyvbe foglalt figyelmeztetés szerint csak a büntetőjogból ismert tanúvallomást kizáró, vagy annak megtagadását lehetővé tevő okokból volt lehetősége az érintettnek a vallomás – és nem a nyilatkozattétel – megtagadására. A helyszíni meghallgatás jegyzőkönyvéből nem derül ki, hogy a meghallgatás milyen ügyben történt, az érintetteket milyen minőségükben hallgatták meg. A rendőrfőkapitány szerint az intézkedő rendőrök nem gyűjtöttek adatot a szexuális szolgáltatást igénybe vevőkről, a jegyzőkönyv külön pontja szerint azonban az érintetteknek nyilatkozni kellett volna a törzsvendégekről, az ő lakcímükről, vagy gépjárművük rendszámáról, de ezekre a nyilatkozattételt valamennyi érintett megtagadta.
A rendőrfőkapitány a megkeresésemre adott válaszában az alábbi kérdéseimre nem válaszolt:
- a rendőrség milyen nyilvántartás, vagy egyéb információ alapján választotta ki az adatszolgáltatásra felhívott személyeket,
- a rendőrség milyen jogszabályi rendelkezés alapján követeli meg a prostituáltaktól az adatszolgáltatást,
- ki határozta meg az adatszolgáltatási kérdőív kérdéseit,
- kinek a rendelkezésére végezték a rendőrség munkatársai az adatgyűjtést.
Kértem a megyei rendőrfőkapitányt, hogy az ügyben keletkezett valamennyi dokumentumot is küldje meg részemre. Az általa megküldött dokumentumok hiányosak voltak, így hiányoztak azok is, amelyek a hivatkozott, általam megfogalmazott kérdésekre választ adtak volna.
Az APEH elnöke által adott tájékoztatás szerint a szóban forgó prostituáltak rendőrség által való ellenőrzése, nem az APEH kezdeményezésére indult, a helyszíni meghallgatásokon, illetve a rendőrség által feltett kérdések összeállításában az APEH munkatársai nem vettek részt, az akcióról az adóhatóság 2005. nyarán nem is tudott. A rendőrség az igazoltatások adatlapjait és a meghallgatási jegyzőkönyveket 2005. novemberében küldte meg az APEH Baranya Megyei Igazgatóságának. A rendőrség konkrétan megküldte a „Pécs város vonzáskörzetében üzletszerű kéjelgést folytató 25 személy e tevékenységéből származó jövedelmeiről készült kimutatást, valamint az összegzés alapjául szolgáló, 2005. év július-augusztus hónapban lefolytatott bűnmegelőzési, illetve közlekedésrendészeti ellenőrzés során rögzített meghallgatási jegyzőkönyvek és igazoltatási adatlapok másolati példányait a személynyilvántartásból lekért adatokkal”.
Az adóhatóság az érintettekkel szemben az eljárást a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (Szjatv.), az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvényi (Áfatv.), valamint az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (Art.) rendelkezései alapján indította meg. Az adóhatóság a kapott információkat csak az ellenőrzés megindításához használta fel és végül csak a bejelentkezési kötelezettség teljesítését ellenőrizte. Az ellenőrzések eredményeként szabott ki az ellenőrzött 25 személy közül 13 személlyel szemben bejelentkezési kötelezettség elmulasztása miatt mulasztási bírságot. 
Azon esetekben, amikor az adóhatóság mulasztási bírság kiszabásáról rendelkezett, határozatának indokolásában arra mutatott rá, hogy az érintett személy adószám nélkül végez gazdasági tevékenységet, noha az Art. 16. §-a szerint adóköteles tevékenység főszabályként csak adószámmal végezhető. Adóköteles tevékenységet folytató adózó az adószám megállapítása végett köteles az állami adóhatóságnál bejelentkezni. Ha pedig adóköteles tevékenysége vállalkozói igazolványhoz kötött, akkor a körzetközponti jegyzőhöz intézett vállalkozói igazolvány iránti kérelem benyújtásával kérheti az adószám megállapítását. Tekintettel arra, hogy az érintett adózók vállalkozói igazolvány illetve adószám nélkül végeztek az adóhatóság szerint adóköteles tevékenységet, az adóhatóság a bejelentkezési kötelezettség elmulasztása miatt szabott ki mulasztási bírságot. 
A megfellebbezett elsőfokú határozatokhoz kapcsolódó másodfokú határozatok indokolása szerint „[A]zt maga az adózó sem vitatja a fellebbezésében, hogy az eljárás tárgyát képező adóköteles tevékenységet rendszeresen, saját nevében és kockázatára, üzletszerűen végzi, következésképpen a tevékenység a törvényben szabályozott vállalkozási tevékenységnek, az adózó pedig vállalkozónak minősül. (…) [A]z adózó által folytatott vállalkozási tevékenység szexuális szolgáltatás néven a Szolgáltatások Jegyzékében (9004/2002. SK 7. KSH Közlemény) 93.05.12.4. besorolási szám alatt szerepel. A vállalkozói tevékenységhez pedig az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény 4. §-ának rendelkezései szerint vállalkozói igazolványt kell kiváltani”.
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy a prostituáltak nyilvántartásba vétele, tehát az, hogy nekik is vállalkozói igazolványt kell(ene) kiváltani, sérti az 1955. évi 34. tvr.-rel kihirdetett, az emberkereskedés és mások prostitúciója kihasználásának elnyomása tárgyában, New Yorkban, 1950. évi március hó 21. napján kelt nemzetközi egyezmény 6. cikkét, amely a következőképpen rendelkezik:
„A jelen Egyezményben részes Felek kötelesek az összes szükséges intézkedést megtenni minden hatályos törvény, szabályzat vagy igazgatási gyakorlat hatályon kívül helyezésére vagy eltörlésére, amely szerint a prostitúcióval foglalkozó vagy azzal gyanúsított személyek különleges nyilvántartásba tartoznak magukat vétetni, külön igazolvánnyal kell rendelkezniük, vagy különleges ellenőrzési vagy bejelentési előírások alá esnek.”
Az APEH elnöke szerint az állami adóhatóság a szexuális szolgáltatást végző személyekről semmilyen külön nyilvántartást nem vezet, és nem folytat különleges ellenőrzést sem. Rámutatott ugyanakkor arra, hogy „[a] szexuális szolgáltatást nyújtó személyeknek adózási szempontból ugyanolyan szabályoknak kell megfelelniük, illetve eleget tenniük, mint bármely más adóköteles tevékenységet folytató adózónak. Az állami adóhatóság ugyanazon felhatalmazás alapján és eljárási szabályok betartásával ellenőrizheti/ellenőrzi adókötelezettségeik teljesítését, mint más adózók esetében.
Az Art. 10. § (2) bekezdésének első fordulata szerint az adóhatóság feladatkörében nyilvántartja az adózókat. Az adózók ilyen minőségben történő nyilvántartása nem minősül a New York-i Egyezmény 6. cikkében említett külön nyilvántartásnak. 
A vállalkozói igazolvány kiváltása az Art. 17. § (1) bekezdése alapján a bejelentési kötelezettség teljesítésének is minősül, de külön(leges) nyilvántartásba vétel itt sem történik.”
Az APEH elnöke ez követően rámutatott arra, hogy „[a] vállalkozói igazolvány máshová nem sorolt egyéb szolgáltatás tevékenységre kerül kiadásra, tehát a vállalkozó, mint prostituált nem kerül nyilvántartásba, tekintettel arra, hogy ezen besorolás alatt igen sokféle tevékenységgel működnek adóalanyok”.
A panaszos beadványában rámutatott arra is, hogy mivel szerinte a prostituáltak mindenfajta regisztrációja tilos a New York-i Egyezmény szerint, vállalkozói igazolvány kiváltására sem kötelezhetőek, mert az is regisztrálást eredményezne. További problémát jelent a beadvány szerint, hogy a vállalkozói igazolványban fel kell tüntetni a vállalkozó székhelyét, telephelyét. A prostituáltak többsége azonban nem rendelkezik saját tulajdonú ingatlannal, ha azonban más ingatlanán végzi tevékenyégét, illetve más tulajdonában lévő ingatlant jelöl meg székhelyeként, akkor az ingatlan tulajdonosa a Btk 205. §-ába ütköző bűncselekmény elkövetéséért vonható felelősségre. E rendelkezés a prostituáltak többségének legális vállalkozási tevékenységét gyakorlatilag ellehetetleníti, illetve csak egy igen szűk – ingatlantulajdonnal rendelkező – körük részére teszi lehetővé.
A Pécsi Nyomozó Ügyészség vezetője kérte, hogy tájékoztassam az ügyben tett megállapításaimról.

A vizsgálat megállapításai
I. Először hatásköröm fennállását vizsgáltam.
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Ennek alapján tehát valamennyi adóhatóság – így az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal –, valamint a Baranya Megyei Rendőr-főkapitányság, mint az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szerv eljárásának, határozatának, illetőleg intézkedése elmulasztásának vizsgálatára rendelkezem hatáskörrel. Megállapítottam, hogy a panaszos által képviselt prostituáltak a rendelkezésükre álló jogorvoslati lehetőségeket kimerítették.
A panasz részben személyes adatok kezelésével összefüggő kérdéseket is felvetett, amelyek vizsgálatára az adatvédelmi biztos rendelkezik hatáskörrel. 
Vizsgálatom – előzőekre figyelemmel – a rendőrség, valamint az állami adóhatóság eljárására korlátozódott, a személyes adatok kezelésével összefüggő kérdéseket az adatvédelmi biztos vizsgálta/vizsgálja.

II. 1. Az Alkotmánybíróság gyakorlatának fő elemei az állami, közigazgatási szervek jogállami kereteknek megfelelő működése, eljárása vonatkozásában.
A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. (56/1991. (XI. 8.) AB határozat)
A jogállamiság elvéből is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják. (8/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák (…) a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)

2. Az APEH, valamint a rendőrség feladat és hatásköre.
Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló 2002. évi LXV. törvény 2. § (1) bekezdése szerint az APEH feladata: a) a részben vagy egészben a központi költségvetés, a Nyugdíjbiztosítási Alap, az Egészségbiztosítási Alap vagy az elkülönített állami pénzalap javára teljesítendő kötelező befizetés, b) a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalap terhére juttatott támogatás, adó-visszaigénylés vagy adó-visszatérítés (az a)-b) pontokban foglaltak a továbbiakban együtt: adó) megállapítása, beszedése, nyilvántartása, végrehajtása, visszatérítése, kiutalása és ellenőrzése.
Az Art. 72. § (1) bekezdése szerint az APEH jár el minden
a) adó, költségvetési támogatás,
b) adó-visszaigénylés, -visszatérítés,
c) az állami garancia (kezesség) kiutalása és visszakövetelése,
d) adók módjára behajtandó köztartozás végrehajtása
ügyében, feltéve, hogy azt törvény nem utalja más hatóság vagy adóhatóság hatáskörébe. 
A magánszemélyeket, különösen az egyéni vállalkozási tevékenységet folytató magánszemélyeket érintő fő adónemek (pl. Szja., Áfa.) beszedése, ellenőrzése nem tartozik más adóhatóság hatáskörébe, így a szóban forgó ügyben az ellenőrzés az APEH hatáskörébe tartozott.

A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 1. § (2) bekezdése szerint a rendőrség hatáskörébe eljárva
a) általános bűnügyi nyomozó hatósági jogkört gyakorol, végzi a bűncselekmények megelőzését és felderítését;
b) szabálysértési hatósági jogkört gyakorol, közreműködik a szabálysértések megelőzésében és felderítésében;
c) végzi a külföldiek beutazásával, magyarországi tartózkodásával és letelepedésével, továbbá a menekültügyi eljárással kapcsolatos külön törvényben meghatározott feladatait;
d) ellátja a közbiztonságra veszélyes egyes eszközök és anyagok előállításával, forgalmazásával és felhasználásával kapcsolatos hatósági feladatokat;
e) közlekedési hatósági és rendészeti feladatokat lát el;
f) ellátja a közterület rendjének fenntartásával kapcsolatos rendészeti feladatokat;
g) gondoskodik a büntetőeljárásban részt vevők és az eljárást folytató hatóság tagjainak személyi védelméről, valamint a büntetőeljárásban részt vevők, az igazságszolgáltatást segítők Védelmi Programjának végrehajtásáról, továbbá védi a Magyar Köztársaság érdekei szempontjából különösen fontos személyek életét, testi épségét, őrzi a kijelölt létesítményeket;
h) engedélyezi és felügyeli - a rendvédelmi szervek kivételével - a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenységet;
i) büntetés-végrehajtási feladatokat lát el;
j) ellátja a rendkívüli állapot, a szükségállapot és veszélyhelyzet esetén a hatáskörébe utalt rendvédelmi feladatokat;
k) elvégzi a részére megállapított egyéb feladatokat.

A fentiekből következik, hogy az adózók Art. szerinti adóellenőrzése, így az, hogy a különböző anyagi és eljárási adókötelezettségeiknek eleget tesznek-e, az APEH és nem a rendőrség hatáskörébe tartozik. A rendőrség csak bűncselekmény, például adócsalás (Btk. 310. §) gyanúja esetén indíthat eljárást. Ez azonban nem adóigazgatási, hanem büntetőeljárás. Adóügyben közigazgatási jellegű eljárás – így adóigazgatási eljárás, vagy azon belül adóellenőrzés – lefolytatására a rendőrségnek nincs önálló hatásköre.
Nem kizárt természetesen, hogy a rendőrség és az adóhatóság bizonyos ügyekben együttműködjön, vagy esetleg együtt járjon el, folytasson vizsgálatot, de a jelen ügyben ilyen együttes eljárásról szó nem volt, a rendőrség saját hatáskörben indította meg az eljárás alá vont személyek adóügyi ellenőrzését, az állami adóhatóság tudta és közreműködése nélkül.
A megyei rendőrfőkapitány válasza szerint a rendőrség az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) alapján vette fel az önkéntes alapon történt helyszíni meghallgatásról szóló jegyzőkönyveket, amely meghallgatások során figyelmeztették az érintetteket jogaikra, és arra, hogy nem kötelesek vallomást tenni.
Az Rtv. és az adózással összefüggő jogszabályi rendelkezések alapján a rendőrség hatásköre nem terjed ki arra, hogy bármilyen adónem, és bármely adózó, illetve adóalany tekintetében önállóan, saját kezdeményezésre adóellenőrzést végezzen. Azzal, hogy a rendőrség hatáskörébe nem tartozó ügyben önállóan, a kérdésben hatáskörrel rendelkező más közigazgatási szerv tudta és közreműködése nélkül járt el, a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott. 
Az adóhatóság eljárásával kapcsolatban hatásköri kérdést érintően alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg.

3. A rendőrség eljárására vonatkozó megállapításaim.
Az eljárás idején hatályban volt, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény a következőképpen rendelkezett az ügyfél és a tanú meghallgatásáról, valamint a jegyzőkönyvkészítés szabályairól:
Az ügyfél nyilatkozata
27. § (1) Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha az ügyfél nem nyilatkozik, vagy a kért adatot nem közli, a közigazgatási szerv a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. Erre az ügyfelet figyelmeztetni kell.
(2) A köztisztviselő köteles az ügyfelet meghallgatása előtt a szükséges tájékoztatással ellátni, továbbá jogaira és kötelességeire figyelmeztetni. A közigazgatási szerv az eljárás során gondoskodik arról, hogy az ügyfelet a jogszabályok ismeretének hiánya miatt ne érje hátrány.
(3) A közigazgatási szerv nem hívhatja fel az ügyfelet olyan adat közlésére, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Ezt a szabályt kell alkalmazni a polgármester, a főpolgármester, a jegyző, a főjegyző, a polgármesteri hivatal köztisztviselőjének eljárásában a polgármesteri hivatalnál jogszabállyal rendszeresített nyilvántartások adatai tekintetében.
(4) Az az ügyfél vagy képviselője, aki rosszhiszeműen az ügy szempontjából jelentős valótlan tényt állít, ötezer forintig terjedő bírsággal sújtható. A bírságot megállapító határozat visszavonható, ha az ügyfél a tényállításának valótlanságát feltárja.
Tanú
29. § (1) Az ügyre vonatkozó tény tanúval is bizonyítható.
(2) A tanúként megidézett személy köteles a meghallgatása végett megjelenni és - a (3) bekezdés b) pontjában, továbbá a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel - tanúvallomást tenni.
(3) Tanúként nem hallgatható meg
a) az, akitől bizonyítékként értékelhető vallomás nem várható,
b) államtitoknak, szolgálati titoknak vagy hivatásbeli titoknak minősülő tényről az, aki a titoktartás alól - az arra jogosított szervtől vagy személytől - nem kapott felmentést.
(4) A tanúvallomás megtagadható, ha a tanú az ügyfelek valamelyikének hozzátartozója.
(5) A tanúvallomás megtagadható az olyan kérdésben, amelyben vallomásával a tanú saját magát vagy hozzátartozóját bűncselekmény elkövetésével vádolná.
30. § (1) A meghallgatás kezdetén meg kell állapítani a tanú személyazonosságát. A tanúnak nyilatkoznia kell arról, hogy az ügyfelekkel milyen viszonyban van, nem elfogult-e. A tanút figyelmeztetni kell jogaira, kötelességeire és a hamis tanúzás következményeire.
(2) A még meg nem hallgatott tanú általában nem lehet jelen az ügyfél és más tanú meghallgatásakor.
(3) Ha a közigazgatási szerv a tanút tárgyaláson kívül hallgatja meg, a meghallgatásra a tárgyalás szabályait kell megfelelően alkalmazni.
Jegyzőkönyv
17. § (1) A szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzőkönyv) kell készíteni.
(2) A jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, a jegyzőkönyv készítésének helyét és idejét, a meghallgatott személy természetes személyazonosító adatait és lakcímét, a jogokra és kötelezettségekre való figyelmeztetést, továbbá az ügyre vonatkozó lényeges nyilatkozatokat és megállapításokat, végül - írásban készült jegyzőkönyv esetén - a meghallgatott személy, a köztisztviselő és a jegyzőkönyvvezető aláírását.
(3) A szóbeli kérelemről nem kell jegyzőkönyvet készíteni, ha a közigazgatási szerv a kérelmet azonnal teljesíti, és az ügy elintézésére vonatkozó szabályok szerint elegendő a teljesítést az iratra feljegyezni vagy a nyilvántartásba bevezetni.
(4) Az (1) bekezdésben felsorolt eljárási cselekményekről feljegyzést kell készíteni, ha jegyzőkönyv nem készül. A feljegyzés a (2) bekezdésben meghatározott adatokat és a nyilatkozatok lényegét tartalmazza.
A tényállás tisztázása
26. § (3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.

A Büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény a terhelt, illetve a tanú kihallgatásáról, valamint a jegyzőkönyv készítéséről a következőképpen rendelkezik.
A terhelt
43. § (2) A terhelt jogosult arra, hogy
a) a gyanúsítást, a vád tárgyát, illetőleg ezek változását közöljék vele,
b) - ha e törvény másképp nem rendelkezik - az eljárási cselekményeknél jelen legyen, az eljárás során az őt érintő iratokba betekintsen,
c) megfelelő időt és lehetőséget kapjon a védekezésre való felkészülésre,
d) a védelmére szolgáló tényeket az eljárás bármely szakaszában előadja, indítványokat és észrevételeket tegyen,
e) jogorvoslattal éljen,
f) a büntetőeljárási jogairól és kötelességeiről a bíróságtól, az ügyésztől és a nyomozó hatóságtól felvilágosítást kapjon.
A tanú kihallgatása
85. § (2) A kihallgatás kezdetén meg kell kérdezni a tanútól a nevét, a születési idejét és helyét, anyja nevét, a lakóhelyének és tartózkodási helyének címét, a foglalkozását, a személyazonosító okmány számát, valamint azt, hogy a terhelttel vagy a sértettel rokoni viszonyban van-e, vagy hogy az ügyben más okból érdekelt vagy elfogult-e. Ezekre a kérdésekre a tanú akkor is köteles válaszolni, ha egyébként a vallomástételt megtagadhatja.
(3) A kihallgatás elején tisztázni kell, hogy nincs-e a tanú vallomástételének akadálya (81-82. §). Ha a tanú vallomástételének nincs akadálya, figyelmeztetni kell arra, hogy köteles a legjobb tudomása és lelkiismerete szerint az igazat vallani, továbbá figyelmeztetni kell a hamis tanúzás következményeire. A figyelmeztetést, valamint a tanúnak a figyelmeztetésre adott válaszát jegyzőkönyvbe kell venni.
(4) A tanú kihallgatásánál jelen lehet az érdekében eljáró ügyvéd, aki a tanúnak felvilágosítást adhat a jogairól, de más tevékenységet nem végezhet, és a vallomást nem befolyásolhatja. A kihallgatást követően az arról készült jegyzőkönyvet megtekintheti, és észrevételeit írásban vagy szóban előterjesztheti.
A terhelt vallomása
117. § (1) A terhelt kihallgatása előtt meg kell állapítani a személyazonosságát, ennek érdekében meg kell kérdezni a terhelt nevét, születési idejét és helyét, anyja nevét, lakóhelyének és tartózkodási helyének lakcímét, a személyazonosító okmánya számát és az állampolgárságát. Ezekre a kérdésekre a terhelt akkor is köteles válaszolni, ha egyébként a vallomástételt megtagadja.
(2) A terheltet a kihallgatásának megkezdésekor figyelmeztetni kell arra, hogy nem köteles vallomást tenni, a vallomás tételét, illetőleg az egyes kérdésekre történő válaszadást a kihallgatás folyamán bármikor megtagadhatja, de bármikor dönthet úgy, hogy vallomást tesz, akkor is, ha korábban a vallomástételt megtagadta. Figyelmeztetni kell arra is, hogy amit mond, illetőleg rendelkezésre bocsát, bizonyítékként felhasználható. A figyelmeztetést és a terhelt válaszát jegyzőkönyvbe kell foglalni. A figyelmeztetés elmaradása esetén a terhelt vallomása bizonyítási eszközként nem vehető figyelembe.
(3) A terhelt kihallgatása a foglalkozására, munkahelyére, iskolai végzettségére, családi, kereseti és vagyoni körülményeire, továbbá a korábbi büntetésére és az eljárás tárgyától függően a katonai rendfokozatára és a kitüntetéseire vonatkozó kérdésekkel kezdődik. Ezt követi a terhelt részletes kihallgatása.
(4) Ha a terhelt a vallomás tételét megtagadja, figyelmeztetni kell arra, hogy ez az eljárás folytatását nem akadályozza. Ha a terhelt vallomást tesz, figyelmeztetni kell, hogy a vallomásában mást bűncselekmény elkövetésével hamisan nem vádolhat. Arra a bűncselekményre nézve, amelyre a terhelt a vallomás tételét megtagadta, a terhelthez további kérdések nem intézhetők, és a terhelt a többi terhelttel, illetőleg a tanúkkal nem szembesíthető, kivéve, ha előtte úgy dönt, hogy vallomást tesz. A vallomás tételének megtagadása nem érinti a terhelt kérdezési, észrevételezési és indítványtételi jogát.
(5) Ha a terhelt vallomást kíván tenni, a vallomástétel lehetőségét biztosítani kell.
118. § (1) A terheltnek módot kell adni arra, hogy a vallomását összefüggően előadhassa, ezt követően kérdések intézhetők hozzá. Ha a terhelt vallomása a korábbi vallomásától eltér, ennek okát tisztázni kell.
(2) A terhelt beismerése esetén - ha e törvény eltérően nem rendelkezik - meg kell szerezni az egyéb bizonyítékokat is.
A jegyzőkönyv
166. § (1) A nyomozási cselekményekről - ideértve az ügyész, valamint a nyomozó hatóság intézkedéseit -, ha e törvény másképp nem rendelkezik, az ügyész, illetőleg a nyomozó hatóság jegyzőkönyvet készít. A jegyzőkönyvet a jegyzőkönyvvezető vagy a nyomozó hatóság tagja veszi fel.
(2) A jegyzőkönyvben fel kell tüntetni
a) az eljáró hatóság megnevezését,
b) az eljárás alapjául szolgáló bűncselekmény megnevezését és a gyanúsított nevét,
c) a nyomozási cselekmény helyét és idejét,
d) a jelen lévő ügyész, nyomozó hatóság tagja, eljárásban részt vevő személy és képviselője, tanú, tanú érdekében eljáró ügyvéd, hatósági tanú és jegyzőkönyvvezető nevét,
e) a kihallgatott terhelt és tanú, a meghallgatott szakértő nevét, valamint az e törvényben meghatározott más személyi adatokat.
(3) A jegyzőkönyvben röviden le kell írni a nyomozási cselekmény menetét akként, hogy a jegyzőkönyv alapján az eljárási szabályok megtartását is ellenőrizni lehessen. A gyanúsított és a tanú vallomását, valamint a nyomozási cselekmény során tett indítványokat és észrevételeket a jegyzőkönyvnek a szükséges részletességgel kell tartalmaznia. A kihallgatott indítványozhatja a vallomásának szó szerinti jegyzőkönyvbe foglalását. Ha az ügyész vagy a nyomozó hatóság az indítványt nem tartja indokoltnak, azt elutasítja, és egyidejűleg a kihallgatottat tájékoztatja a 85. § (5) és (6) bekezdésében foglaltakról; az indítvány elutasítását és a tájékoztatást jegyzőkönyvbe foglalja.
A gyanúsított kihallgatása
180. § (1) Nem tehető fel a gyanúsítottnak a választ, illetőleg nem bizonyított tény állítását magában foglaló, a törvénnyel össze nem egyeztethető ígéretet tartalmazó kérdés.

A tanú kihallgatása
181. § (1) A tanút az ügyész, illetőleg - ha az ügyész másképp nem rendelkezik - a nyomozó hatóság a 79-88. § szerint kihallgatja. A tanúnak nem tehető fel a 180. § (1) bekezdésében tilalmazott, továbbá olyan kérdés, amely a feleletre útmutatást tartalmaz.
Jelenlét a nyomozási cselekményeknél
184. § (1) A nyomozási cselekményen az ügyészen, a nyomozó hatóság tagján és a jegyzőkönyvvezetőn kívül csak az lehet jelen, akinek a jelenlétét e törvény megengedi.
(2) Ha a gyanúsítottat az ügyész vagy a nyomozó hatóság kihallgatja, a védője a kihallgatáson jelen lehet. A védő jelen lehet az általa, illetve az általa védett gyanúsított által indítványozott tanúkihallgatáson, valamint az ilyen tanú részvételével megtartott szembesítésen is. A kihallgatáson jelen lévő védő a gyanúsítotthoz és a tanúhoz kérdéseket intézhet.

A rendőrség által lefolytatott helyszíni meghallgatások – a dokumentumok tanúsága szerint – nem feleltek meg sem az Áe., sem a Be. rendelkezéseinek. A jegyzőkönyvekből, valamint az „Igazoltatáskor kitöltendő!” elnevezésű dokumentumokból nem derül ki, hogy 
- a helyszíni meghallgatás milyen – államigazgatási, vagy büntető – eljárás keretében történt, 
- az eljárás ki ellen, vagy kinek az ügyében indult,
- a meghallgatott személyek milyen minőségükben vettek részt az eljárásban.
A megyei rendőrfőkapitány válaszában a rendőrség eljárását az Áe. szerinti eljárásnak minősítette, ezt azonban semmivel nem támasztotta alá. Emellett a jegyzőkönyvekben a vallomástétel megtagadásának lehetőségeire való figyelmeztetés – ahol egyáltalán volt figyelmeztetés –, a Be. szerinti megtagadási okokat tartalmazza, az ügyfél az Áe. szerint pedig nem vallomást, hanem nyilatkozatot tesz. Az országos rendőrfőkapitány – az 1/1999. Közigazgatási jogegységi határozat alapján – a rendőrség vizsgálatát, eljárását közigazgatási jellegű eljárásnak minősítette.
A meghallgatás során feltett (korábban részletezett) kérdések – mint később kiderült – a rendőrségi eljárás alapvető érdemi részére vonatkoztak. A rendőrség eljárása nem biztosította az eljárás alá vont személyeknek az önálló nyilatkozattétel és érdemi védekezés lehetőségét, vallomástételre kötelezte őket, noha az eljárás kezdetektől fogva ellenük irányult. Több esetben elmaradt az eljárási jogokra és kötelezettségekre való kitanítás. A feltett kérdések magukban foglaltak nem bizonyított tényeket (pl. a tevékenység végzését, törzsvendégek, futtató létét). Az előre elkészített jegyzőkönyv-forma csak az abban meghatározott válaszlehetőségek adását tette lehetővé. Az eljárás során használt „Igazoltatáskor kitöltendő!” formanyomtatvány sem felelt meg a Rendőrségi Szolgálati Szabályzat 32. § (2) bekezdésében foglaltaknak.
Az eljárás alá vont személyek válaszadása nem tekinthető önkéntesnek, mivel a jegyzőkönyvek egy része tartalmaz egy figyelmeztetést arra, hogy a vallomástétel mely esetekben tagadható meg. Ebből következően a meghallgatott személyek arra következtethettek kötelesek vallomást tenni. 
Kifogásolható a rendőrség eljárása abból a szempontból is, hogy sem az eljárások megindításáról, sem annak megszüntetéséről nem tájékoztatta az érintetteket. Az eljárások megszüntetéséről és az adóhatóságnak történő átadásról a rendőrség – akár az Áe., akár a Be. alapján járt el – köteles lett volna határozatot hozni és azt az érintettekkel közölni.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a rendőrség eljárása a jogállamiság elvével, az emberi méltósághoz való joggal, a megalázó bánásmód tilalmával, és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
A jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozott a Baranya Megyei Rendőr-főkapitány azzal is, hogy kérésem ellenére az ügyben keletkezett dokumentumok döntő részét nem bocsátotta rendelkezésemre.

4. Az APEH eljárására vonatkozó megállapításaim
Az APEH eljárását és mulasztási bírságot megállapító határozatait illetően a következő kérdéseket vizsgáltam:
- az adóhatóság eljárásával kapcsolatban alkotmányos joggal összefüggő visszásság, vagy annak gyanúja megállapítható-e,
- jogszerű keretek között került-e sor az adóellenőrzés megindítására, és
- az adóhatóság mulasztási bírságot kiszabó határozatai okoztak-e alkotmányos joggal összefüggő visszásságot.
Az eljárásom során megállapítottam, hogy az adóellenőrzések megindítására a Baranya Megyei Rendőr-főkapitányság átirata alapján került sor. Az adóhatóság az átiratban foglaltakat csak annyiban vette figyelembe, hogy az abban szereplő 25 személyre vonatkozóan indította meg az adóellenőrzést, amely a bejelentési kötelezettség teljesítésének ellenőrzésére irányult. Az adóhatóság által lefolytatott ellenőrzés egyebekben teljesen elkülönült a rendőrségi eljárástól. Az adóhatóság minden érintettet külön beidézett, minden érintett ügyében külön eljárást folytatott le, külön jegyzőkönyvet vett fel, és minden ügyben egyedi döntést hozott.
Vizsgálatom kiterjedt arra is, hogy a szexuális szolgáltatás önmagában adóköteles tevékenység-e, és az ilyen szolgáltatás nyújtói adóalanyként nyilvántartásba vehetőek-e, figyelemmel arra, hogy az adófizetési kötelezettség teljesítésének eljárási feltétele az adóalanyként való nyilvántartásba vétel.
Az Szjatv. 2. § (4) bekezdése szerint a belföldi illetőségű magánszemély adókötelezettsége összes bevételére kiterjed (teljes körű adókötelezettség). A külföldi illetőségű magánszemély adókötelezettsége kizárólag a jövedelemszerzés helye alapján belföldről származó, vagy egyébként nemzetközi szerződés, viszonosság alapján a Magyar Köztársaságban adóztatható bevételére terjed ki (korlátozott adókötelezettség).
Az Szjatv. 4. § (1) bekezdése határozza meg a jövedelem fogalmát: a magánszemély által az adóévben bármilyen címen és formában megszerzett bevétel egésze, vagy az Szja. törvényben elismert költségekkel csökkentett része, vagy annak a törvényben meghatározott hányada. A 9. § szerint az adókötelezettség a bevételszerző tevékenység megkezdésének vagy a bevételt eredményező jogviszony keletkezésének napján kezdődik. Az adókötelezettséget nem befolyásolja az, hogy a magánszemély a bevételszerző tevékenységét hatósági engedéllyel vagy anélkül végzi, illetve, hogy a bevételt milyen formában szerzi meg.
A 49/A. § (1) bekezdése határozza meg az egyéni vállalkozó adókötelezettségének fő szabályait: az egyéni vállalkozó a vállalkozói adóalapja után vállalkozói személyi jövedelemadót fizet, vállalkozói osztalékalapja után pedig a vállalkozói osztalékalap adóját fizeti, vagy átalányadózást választhat.
Az Art. 178. §-a szerint 
- vállalkozási tevékenység: az a rendszeres gazdasági tevékenység, amelyet a magánszemély, illetve a jogi személy vagy egyéb szervezet saját nevében és kockázatára üzletszerűen végez,
- vállalkozó: a magánszemély, ha belföldön saját nevében és kockázatára rendszeresen, haszonszerzés céljából üzletszerű gazdasági tevékenységet végez, és vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik, továbbá az a magánszemély, akinek a tevékenységét törvény vállalkozási tevékenységnek minősíti, valamint a jogi személy, egyéb szervezet, amely rendszeresen üzletszerű gazdasági tevékenységet folytat.
Az Art. 16. §-a szerint adóköteles tevékenységet főszabályként csak adószámmal rendelkező adózó folytathat. Az adóköteles tevékenységet folytatni kívánó adózó adószám megállapítása végett köteles az állami adóhatóságnál bejelentkezni. A 17. § szerint az adózó, ha adókötelezettsége, adóköteles tevékenysége egyéni vállalkozói igazolványhoz kötött, a vállalkozó székhelye szerint illetékes, körzetközponti feladatokat ellátó települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzőjéhez intézett vállalkozói igazolvány iránti kérelem benyújtásával kéri az adószám megállapítását, amellyel az adózó teljesíti az állami adóhatósághoz történő bejelentkezési kötelezettségét.
Az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény 4. § (4) bekezdése szerint a vállalkozói igazolvány iránti kérelemben fel kell tüntetni az egyéni vállalkozó nevét, leánykori nevét, születési helyét és idejét, anyja nevét, székhelyét, telephelyeit, fióktelephelyeit, tevékenységi körét és tevékenységének megnevezését. A 6. § szerint a vállalkozói igazolványban az egyéni vállalkozó nevét, leánykori nevét, születési idejét, helyét, állampolgárságát, anyja nevét, székhelyét, telephelyét (telephelyeit, fióktelephelyeit), tevékenységének megnevezését, illetve tevékenységi körét, továbbá adószámát és nyilvántartási számát kell feltüntetni.
A tevékenység megnevezését az érvényes szakmakódok jegyzékéről szóló 8002/2004. (SK 5.) KSH-APEH együttes tájékoztató alapján kell meghatározni. A prostituáltak által nyújtott szexuális szolgáltatás 930506 szakmakód alatt, máshova nem sorolt egyéb szolgáltatásként tüntetendő fel a vállalkozói igazolványban. A tájékoztató szexuális szolgáltatást önállóan nem nevesít. 
Mindezek alapján megállapítható, hogy nem ütközik a New York-i Egyezmény rendelkezéseibe az, hogy a szexuális szolgáltatást nyújtó prostituáltak is, mint vállalkozói tevékenységet végző magánszemélyek vállalkozói igazolvány kiváltására kötelesek, mivel prostituált mivoltukat az adózás körében senki semmilyen módon nem tartja nyilván.
Ami a telephely problémáját illeti, a vonatkozó jogszabályi rendelkezések (Btk. 205. §) áttekintését követően megállapítottam, hogy a prostituált nem csak a saját tulajdonában lévő ingatlant jelölheti meg székhelyeként, hanem az általa bérelt ingatlant is. A Btk 205. §-ában foglalt tényállás, csak azt a személyt rendeli büntetni, aki kifejezetten üzletszerű kéjelgés céljára bocsát épületet vagy egyéb helyet más rendelkezésére. Abban az esetben, ha a prostituált bérel egy ingatlant (lakást), ahol a bérleti szerződés megkötésének körülményeiből vagy egyéb szempontból nem lehet arra következtetni, hogy a bérbe adás üzletszerű kéjelgés céljára történt, a bérbe adó nem vonható büntetőjogi felelősségre. Ellenkező esetben, ha a prostituált az ingatlant nem bérli, hanem megvásárolja, az ingatlan korábbi tulajdonosa is felelősségre vonható lenne, amiért az ingatlanát egy olyan személy részére értékesíti – bocsátja rendelkezésére – aki ott üzletszerű kéjelgést fog – esetleg – folytatni.
Az Art. 1.§ (7) és (9) bekezdései szerint az érvénytelen szerződésnek vagy más jogügyletnek az adózás szempontjából annyiban van jelentősége, amennyiben gazdasági eredménye kimutatható. Az adókötelezettséget nem befolyásolja az, hogy a magatartás (cselekmény, mulasztás) törvényi rendelkezésbe ütközik, vagy sérti a jó erkölcsöt.
Mindezek alapján sem az adóhatóság eljárását, sem mulasztási bírságot megállapító határozatait illetően alkotmányos joggal összefüggő visszásság, vagy annak gyanúja nem állapítható meg.

III. Intézkedéseim
A jelentésemben megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom az Országos Rendőr-főkapitánynak: vizsgálja meg, hogy az általam vizsgált, hasonló esetek – amikor a rendőrség a hatáskörébe nem tartozó ügyben járt el – más megyében is előfordultak-e. Ha igen, akkor intézkedjen, hogy a rendőrség a jövőben az alkotmányos jogok szem előtt tartásával és a hatásköri szabályait figyelembe véve járjon el. Ajánlom továbbá, hogy tegyen intézkedést arra vonatkozóan, hogy a jövőben az általam megkeresett rendőri szervek megkeresésemnek teljes körűen tegyenek eleget, úgy a válaszadás, mint a kért dokumentumok megküldése szempontjából.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Baranya Megyei Rendőrfőkapitánynál, hogy az irányítása alá tartozó rendőri állomány a jövőben csak a rendőrség hatáskörébe tartozó ügyben járjon el önállóan, a hatáskörébe nem tartozó ügyekben pedig – ha szükségesnek tartja – kérje a hatáskörrel rendelkező közigazgatási szerv eljárását, illetve az abban való együttműködés (részvétel) lehetőségét. 

Budapest, 2006. november 2.

Takács Albert sk.